林业基金制度构建投资管理机制革新.doc

福建省从1988年起正式实彳丁了林业基金制度这一制度把各项单一的资金容在一起统筹 安排使用，初步打破了现有林业资金的分划格局，有利于保证林业产业重点项目建设,加强林 业资金管理，提高资金使用的效益林业基金基本上是用于林业生产、建设的投资，从这个意 义上，可以说它是林业生产、建设的基金因此在建立林业基金制度的同时，有必要对林业生 产、建设的投资管理体制进行同步改革，以发挥配套改革的更大效益长期以来，林业系统的固定资产投资基本上来源于国家财政预算单一渠道,投资项目主要 是由林业部直接安排这种管理体制,权力高度集中，政府不但行使行政管理权，还行使投资管 理权，由于同时行使这两种权力，造成互相干扰和经济关系混乱加上政府内部投资管理各个 环节相互割裂，投资决策权一般归计划部门，而财政（财务）部门则通过税收和上交利润负责投 资回收，从而造成投资决策与投资回收分离，权力和责任分离其结果是建设单位吃国家的“大 锅饭”，千方百计争投资，争项目；而投资决策的主管部门同样也吃国家的“大锅饭”，只管投 资决策，却没有回收增值的责任近几年，中央对传统的投资体制进行了一些改革，如下放审批 权限，简化审批手续;把财政拨款改为银行贷款,实行投资有偿使用。

在林业方面，集体林区木 材市场开放后，由于对集体林区森工基建投资中断，投资渠道起了变化，出现了投资主体多元 化和预算外投资额迅速扩大等新情况面对这一变化，为了更好地解决传统的投资体制与经济 生活中出现的新情况之间的矛盾,就必须在建立林业基金制度的同时，对林业投资管理体制进 行必要的改革林业投资管理体制改革，总的方向就是要按照政企分开、所有权和经营权分离的原则，转 变政府的职能，并把林业投资活动纳入有计划商品经济的轨道，充分发挥价值规律的调节作 用具体意见是：一、明确划分不同类型的投资，采取不同的价值回流方式考虑到各类投资的动机和目的不同、投资的约束条件也不一样，因而投资行为的调节机制 也应有所不同从林业资金的投向看，不同类型的投资，山于所形成的森林功能不同，效益不同, 其一次投入量和价值的回流方式也不同为此,要适应林业资金运动的规律，建立起权、责、 利密切结合的投资运行机制林业基金的组成，按现有来源，大致可分为两大类:一是自有资金 （指财政拨入和林业部门依照政策法令征收和提取部分）；二是非自有资金（指财政借给的周转 金和借入的银行贷款）其使用办法，根据林业具有经济效益、生态效益和社会效益的特点， 也可分为经营性和非经营性两部分，这就需要掌握好投向，分别采取有偿使用和无偿补助的办 法。

一类是经营性投资，指形成林业的生产能力具有经济效益的投资它的利益指向十分明确, 谁投资谁就直接得到相'应的收益这类投资形成的固定资产交付使用后，其价值逐步转移到 生产的产品和服务中去，通过交换，回收其价值，并带来价值的增值林业企业作为自主经营、 自负盈亏的经济实体，它的投资动机是直接获取经济收益，因此，投资获利的大小也就决定着 企业的投资行为要深化林业投资体制改革，就要把责、权、利二者结合起来，既要放权放利， 使企业具有从事经营性投资的能力与动力，又要定责，使企业的经营性投资具有风险性和约束 力因此，对这部分投资应该是有偿使用对营造有经济效益的用材林、经济林、薪炭林，一 般也应采取有偿使用育林基金的办法,把发放育林基金改作有偿无息使用，谁借谁还近几年 的实践证明，经营性投资采取这种有偿使用的办法，有利于提高资金使用效益，经济效益较好另一类是形成基础设施、社会公益设施等具有生态效益或社会效益的投资其特点是直 接经济效益往往不大，而生态效益或社会效益却十分明显,具有保护自然环境与生态环境的性 质这类投资有一部分可以通过市场交换得到回收，但有相当一部分则应根据其生态效益或社 会效益的大小，由国家财政给予补偿。

具体来说,营造防护林、特种用途林以及护林防火、防 治森林病虫害、培育林木良种等,可仍采用育林基金无偿补助的办法总之，对林业投资要分 别不同类型，按照它们形成的不同功能和效益，分别采取有偿使用和无偿补助的办法但应以 有偿使用为主，以提高经济效益为中心,按照不同类型的投资，分别采取不同的价值回流方式二、按照政企分开，所有权与经营权分离的原则，实行林业投资企业化经营为了提高投资效益,在建立林业基金制度的同时，应对经营性投资有偿使用部分实行林业 投资企业化经营同时，着手建立严格投资管理、使用和回收的责任制并制定严格的科学的 投资决策办法，防止在项目不经过论证、资金和物资不落实的情况下，盲目投资实行林业投 资企业化经营，应从以下几方面着手：（一） 建立林业基金制度为使培育发展森林资源能有稳定的资金来源，确保重点项目建设, 实现我省近中期林业发展战略目标，就必须通过深化改革,建立林业基金制度，以适应林业经 济形式多样化和所有制结构多层次及林业投资渠道多元化的需要根据我省林业企、事业单 位分别隶属省、地、县三级管理的特点，有必要设立省、地、县三级林业基金,分别明确其责 任和权限各级林业基金收支计划，都要列入全省统一计划范围内，按省、地，县分级,在各自 管理的范围内，行使自己的经济核算职能，并根据各自掌握和支配的部分进行分项核算。

同时， 要建立各级林业基金管理责任制，严格经济核算，并按项目认真考核投资经营成果和经济效 、，-血二） 组建林业基金管理委员会省、地、县三级应在同级人民政府领导下设置林业基金管 理委员会，由政府办公厅（室）、农委、计委投资公司和林业、财政、银彳丁等部门主要负责人参 加组成，负责动员和筹集林业资金，指导林业基金投向，听取和审理林业基金收支计划和年度 预决算报告，包括对林业投资预算方案的审议以及确定投资经营企业的经营宗旨与投资运用 目标等同时,作为产权主体，行使投资所有权，从宏观利益出发，按产业项目分配投资此外， 为了加强林业基金管理，各级林业部门在内部要有专管林业基金的职能机构，并配备一定数量 的财会和其他业务管理人员三） 组建林业各类投资公司我省准备在近期内组建省国有林开发建设公司和林业工业投 资公司并计划先搞试点，以工厂为龙头，组建培育、采伐、综合加工一体化的林业集团，今后 还将陆续组建黑荆、拷胶开发企业集团、毛竹综合开发企业集团、林纸联合企业集团和松香、 水果等出口创汇型的林业企业集团这些公司（集团）所需资金除山林业基金管理委员会通过 拨款、“拨改货”等方式给予投资外，公司（集团）也可以用部分自有的资金进行投资。

各类公 司（集团）作为林业投资的专业性经营企业，行使投资经营权，负责投资的使用、回收并努力 提高投资效益，使基金增值它有义务接受政府部门的指导，以贯彻国家政策目标为宗旨，并享 有经营自主权林业基金管理机构与公司（集团）的关系是经济关系，而不是行政隶属关系公 司（集团）直接向林业基金管委会承包，实行投入产出包干的承包经营责任制，接受产权主体对 宏观效益的要求，并根据产业政策和资金约束，同时考虑市场状况与微观效益,择优确定投资 经营项目，负责资金的回收和增值四） 全面推行承包经营责任制，增强公司（集团）活力,进一步调动广大林业职工的经营积 极性林业基金管委会作为产权主体向公司（集团）进彳丁投资,对投入的资金采取有偿使用要把 责、权、利全面落实到承包企业公司（集团）内部要适当划小核算单位,并通过招标等多种形 式确定承包经营者要层层落实承包，并按照投入产出挂钩的原则,把承包指标层层分解，落实 到厂（场）、班组和个人，努力完善各种形式的经营责任制，凡是有目标能考核，可以承包的都要 承包承包指标要力求全面、具体，合理确定基数在承包中，要兼顾经济效益和社会效益， 当前利益和长远利益，局部利益和全局利益。

五） 要对企业投资经营收益进行合理分配公司（集团）投资经营所获得的利润，可确定一 个交纳所得税的合理基数，定额上交增长部分,除按承包合同规定的比例留给公司（集团）进 入“三金”（生产发展基金、职工福利基金、职工奖励基金）外，其他应作为林业基金收入的一 项来源，山林业基金管理机构收回,继续加入基金的周转，用于造林营林同时,随着留利的增 加，要逐步建立企业风险基金，在完不成上缴任务时，用包括风险基金在内的企业自有资金补 足,做到既负盈又负亏三、广辟资金渠道，开辟资金市场，积极引进内资外资为拓宽林业生产、建设的资金来源，保证林业产业重点项目建设,加快林业发展，在以现有 资金为基础建立林业基金制度，实彳丁林业投资企业化经营的同时,还必须广辟资金渠道，开辟 资金市场,建立和完善多渠道、多层次、多形式的横向集资、融资机制，以逐步增加投入为 此，除要大力争取国家各有关部门投资外，特别要注意积极发展横向联合,搞好资金融通，引进 外省资金，并大力吸收外商、侨商、港澳和台商的投资，努力探索利用外资的新途径，鼓励向林 产品出口基地建设投资凡引进内资、外资的建设项目，在项目审批、计划安排、原材料供应、 配套资金等方面都应该给予优惠。

与此同时，还要积极开辟资金市场，拓宽融资渠道可在人 民银行批准后，通过林业有价证券的发行、认购与转让等一系列活动，真正把市场机制引进林 业投资领域，创造一种经济民主化的环境可以相信，只要有价证券资金利息率能高于银行存 款利息率，则投资者将会乐意把资金用于购买有价证券有了这样的资金市场，就可以使急需 建设的、经济效益高的项!斗因获得吸引投资的优势而得到发展;盲目建设、重复建设、达不 到经济规模的低效益投资项目则山于难以筹集到资金而受到约束，从而形成企业投资的自我 调节机制，这种随着资金市场的建立而形成的投资自我调节机制，将有利于企业按照市场变化 自主地进行投资决策，对投资结构进行及时调整;有利于提高生产、建设的投资效益，加快投资 回收和促进其价值的增值。