加快推进行政审批制度改革的二次设计.doc

加快推进行政审批制度改革的二次设计以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的改革初 始设计导致了行政审批改革的路径依赖和边际效益递减加 快简政放权，全面正确履行政府职能，需要推进行政审批改 革的二次设计二次设计”以建立与有中国特色社会主义 市场经济相适应的行政审批制度为目标，设立权威部门主导 改革，在全面清理行政审批事项的基础上，以行政审批权责 清单制度为抓手，以行政审批标准化为依托，建立审批和服 务事项代码库，加快推进网上行政审批服务，以法治思维规 范行政审批的中介服务，最终给政府的行政审批权力“打造 一个制度的笼子”2001年以来，以“量化改革、协商改革和交办改革”为 特征的行政审批制度改革在精简审批数量、公开审批要素、 推进集中审批、压缩审批权限、优化审批流程等方面取得了 明显进展，但是，也出现了改革的路径依赖，边际效益递减 一方面，存量边清边增，增量缺乏审查控制，或者明减暗增， 改名更姓规避《行政许可法》，另一方面，由于缺乏权威部 门主导，改革的主导权由被改革部门控制，招致触及核心利 益的改革事项难以推进虽然审批事项明显减少，但是那些 触及政府部门自身的存在和价值的改革通常会以各种理由 被搁置起来。

2015年，中央将加大简政放权、放管结合改革力度，探 索建立规范行政审批的管理制度将成为一项重要任务，需要 对以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批 改革的初始设计进行“二次设计”改革，建立与有中国特色 社会主义市场经济相适应的行政审批制度，将行政审批制度 改革作为转变政府职能的突破口，在坚持“量化改革”的同 时，加快推进行政审批权责清单制度建设，用法治思维规范 与审批相关的中介服务，逐步推进网上审批，不断完善行政 审批制度建设，提高改革的质量和可持续性，充分激发企业 和市场活力，全面推动有限政府、廉洁政府和服务型政府建 设一、设立权威部门主导改革由于行政审批改革具有长期性、复杂性、重要性部门 牵头改革的模式会延缓改革进程、降低改革效能为此，各 级行政审批改革办公室（审改办）要作为中央、省、市、县级 政府授权成立的特设机构，集中相关的权力和各方人力资源, 主导、统筹、研究、推进、监督行政审批改革工作改什么？ 怎么改？审改办说了算！各级审改办要紧紧围绕建立与有中 国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度的目标，重 点在于厘清政府和市场、社会边界，给市场主体“松绑”， 激发企业和社会活力，强制推进政府职能转变，加快形成“大 众创业、万众创新”良好的法律、制度环境。

在全面清理各 项行政审批权力的基础上，将“公民、法人或者其他组织能 够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或 者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他 行政管理方式能够解决的”的审批事项，坚决取消，将该有 市场做的下放给市场，社会能办好的交给社会各级审改办要用群众路线指导行政审批改革，坚持开门 改审批，按照“为民、便民、亲民”的宗旨，充分听取行政 相对人的意见，而不是闭门造车，或由行政部门自己说了算； 坚持专职改审批，建设一直专职队伍，研究、精通审批事项， 避免外行领导内行改革；坚持持续改审批，根据政府行政审 批中存在的主要问题，攻坚克难，有计划有步骤科学推进； 坚持规范改审批，依法合规地推进审批制度改革二、全面清理行政审批事项所谓全面清理行政审批事项，就是要根据各级政府行使 审批权的事实特性进行清理，不能对行政许可的事项之外的、 事实上大量存在的、制约经济和社会发展的审批事项视而不 见具体来说，就是要将现阶段各级政府部门行使的许可审 批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项纳入清理范 围，统一清理标准，摸清家底，避免更名改姓规避审改，或 者名改实不改1. 进一步明确行政审批和行政许可的联系和区别需要明确的是，行政审批是管理范畴的概念，行政许可 是法律范畴的概念，两者既有联系又有区别。

行政审批具有 三个核心特征：一是行政审批行为的发生是以公民、法人或 者其他组织提出申请为前提，二是公民、法人或者其他组织 从事特定活动必须经过行政机关同意，三是如果事先未经过 行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚 制裁同时具备这三个核心特征的事项就是行政审批行为事 项因此，在清理行政审批事项时，不能只关注具有法律、 行政法规和地方性法规依据的行政许可事项的审查，也不能 只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机 关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项如果只盯着 行政许可事项推进审改，改革空间有限2. 确立“最小颗粒度”标准，避免数字游戏所谓"最小颗粒度”标准就是，以法律为依据，将各部 门的审批权责事项细化到最小子项最小子项是一个业务事 项办理的次单元，多数情况下，一个最小子项对应唯一的申 请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料按照“最小 颗粒度”标准全面清理行政审批事项，才能真正摸清家底, 避免审批改革的数字游戏同时，也为精简、优化流程，清 除重复、交叉审批提供条件，为明确责任、细化责任提供保 证，有利于实现审批改革的精细化管理3. 进一步确立全面清理的重点和难点许可审批的清理重点在于，法律、法规授权设立的行政 许可审批事项，政府及部门是否以规章、文件等形式设定或 变相增加行政审批项目，是否越权附加审批条件。

非许可审 批清理的重点是以非行政许可审批名义、通过政府规范性文 件设立的涉及公民、法人和其他组织的审批事项，必须重新 审查规范，或直接取消，或者依法履行新设行政许可的程序全面清理行政审批事项的难点是具有审批特性的公共 服务事项现阶段，各级政府部门面向公民、法人和其他组 织提供的公共服务，以“登记、年检、年审、监制、备案、 认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在，名目众 多、标准不一、程序繁琐、甚至互为前置，严重制约了经济 和社会发展如果不同步清理公共服务事项，那些被精简、 取消的行政许可、非行政许可事项，可能会更名改姓，以公 共服务的名义继续存在公共服务事项清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和 第三方服务”的原则，现阶段清理重点是教育、文化、医疗 卫生等公共服务领域的审批、备案事项，市场监管、社会治 理、民生保障方面的审批、备案事项，资料性审查、项目评 估、统计分析及从业资格、资质审查和职称评审等审批、备 案事项原则上以一般业务管理事项为名实施的审批，一律 取消三、建立行政审批权责清单制度权力清单是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以 清单方式进行列举党的十八届三中全会决定推行地方各级 政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。

2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关 于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指 出，要‘将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其 依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明 确列示出来，向社会公布，接受社会监督所谓“行政审批权责清单”制度，就是在“彻底清权、 规范确权、公正量权、清晰晒权、明白用权”的基础上，依 据“有权必有责”、“权责相一致”、“权责受监督”三项基本 原则，将政府行政审批和服务中的每项行政审批权力按照“事前、事中、事后”三个阶段，细化违法违规应承担的法 律责任和行政责任，并明确相应的处罚措施，最终实现“权 力、流程、责任”三个要素的紧密结合，并以清单的形式向 社会公布，接受社会监督行政机关和有审批权的相关组织 不得在清单之外实施行政审批，实行“法无授权不可为、法 定责任必须为”建立行政审批权责清单制度是政府部门推进的以“清权、 确权、配权、晒权和制权”为核心内容的一项权力自我革命 所谓‘清权”，是指全面清理政府及部门的行政许可事项和 具有审批特性的公共服务事项；所谓"确权"就是依据‘职 权法定”的原则，编制权力目录和运行流程图;所谓“确责”， 就是依据“有权必有责、权责相一致、权责受监督”的原则， 在确立部门审批职权的同时要明确承担责任的主体，以及责 任的内容和追责情形。

所谓“配权”，就是依据“合法性、 合理性、和便捷性”原则，对现有事项办理进行调整、优化 办事流程;所谓“晒权”，是指政府及部门要通过各种途径公 开权责清单和办事流程;所谓“制权”，是指建立健全行政审 批事项的事中事后监管制度编制行政审批权责清单要过“三关一是“法律关”,即坚持依法规范确责，所有权力事项和对应的责任事项、追 责情形来源必须合法二是“部门关”，即与部门零距离沟 通，无缝对接，在确定权力清单的基础上，坚持与部门共同 研究责任问题，共同编制责任清单，让部门在拥有权力的同 时，认同所承担的责任，强化责任意识三是“社会关”， 即多方位、多角度听取意见，思考问题，力求每项责任都由 充分的依据，可追责、可操作从而形成政府审批权力、责 任事项、追责情形“三位一体”的权责体系建立行政审批权力清单制度，其实质是给行政审批权打 造一个透明的制度笼子，其目的在于厘清政府和市场、社会 的边界，为行政机关依法审批提供基本依据，方便公民和企 业办理相关行政审批事项，加快形成边界清晰、分工合理、 权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效 的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政四、建立审批和服务事项代码库审批和服务事项编码是行政审批权责清单的一项重要 内容，也是建设审批和服务事项数据库的核心要素。

通过审 批和服务事项编码，可以有效实现行政服务大厅、网上政务 大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平 台一体化运行，并对审批服务事项的内容进行准确定位和可 追溯管理无编码的事项一律不得进入审批和服务事项数据 库，也不得进入各部门办理审批服务的业务系统进行办理 未编码录入的审批和服务事项，各审批部门不得要求申请人 申报，也不得进行办理在建立行政审批权责清单制度的基础上，国务院审改办 要按照地域、审管部门、来源等因素，依据可管理性原则, 设计统一的行政审批事项和公共服务事项代码编制规则各地根据统一设计的编码规则，对每一个行政审批事项 和公共服务事项进行赋码，从而形成国家统一管理的行政审 批事项代码库和地方公共服务事项代码库有了国家统一的 行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库，各级政府 就可以依据统一代码，对行政审批事项和公共服务事项进行 精细化、可追溯性管理，利用信息技术，扎牢“制度的笼子”， 相关部门可以通过信息化平台对行政审批事项实施有效地 统计分析、监督检查，最大限度地防止政府审批权力越位、 缺位与错位五、加快行政审批服务标准化建设推进行政审批标准化是行政审批行为重复性特性的内 在要求，是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具，是规 范行政审批权力的有力手段，也是实现审批环节无缝衔接的 基本前提。

行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁 量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化, 以此杜绝审批腐败和权钱交易具体来说，行政审批服务标 准化的目标如下：1. 规范行政审批行为通过标准化限制审批过程中的自 由裁量权，消除行政审批过程中审批行为的随意性、差异性, 提高行政审批服务的规范性和稳定性为此，需要对内制定 行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的 条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，引导办事人员按 照公开的标准办事，实现阳光审批对外则通过发布《办事 指南》，作为行政相对人申请行政审批的具体依据，将办事 具体条件、要求，一次性明确告知企业和公民，明确审批事 项、审批要件、审批流程和环节，增加社会公众的知情权, 实现谁来申请、谁来审批，结果都一样，2. 控制行政审批服务的质量标准化是一个“制定一一 执行一一评价一一完善一一再执行”的螺旋上升过程一方 面，行政审批服务标准化通过对法定审批流程进行精简、合 并、压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的 优化。