英国政府投资的管理体制.doc

英国政府投资的管理体制内容提要：本专题报告分析了战后英国政府公共投资政策的变化趋势、英政府近年来为 重新调整政府投资决策所制定的主要投资策略和英国公共投资的四个优先行业（教育、交通、 医疗保健和住房）近年来的投资情况并对英国政府投资的决策程序、预算原则、资金来源、 项目管理机制以及私营投资对公共项目的参与等内容作了详细的评价一、投资规模与重点（一）政府投资的目标英国是最早开始工业化进程的资木主义国家二次人战之前，英国经济在全 球居垄断地位二次大战使英国的经济实力遭到严重打击上个枇纪6 0年代后 期推行的高税、福利和国有化政策使英国经济处于极端困难的境地1973年， 英国加入欧洲经济共同体，改变了其依赖英联邦齐国和发展中国家的传统，转而 加强与欧洲国家的贸易关系1 9 79年，以撒切尔夫人为首的保守党政府开始治 理“英国病”，强调发挥市场经济作用，减少国家干预，紧缩开支，降低税收， 整顿福利，调整工业，取消外汇管制，推行私有化和货币主义政策，使英国经济 有了明显的恢复工党政府1 997年上台后对英国家体制、行政机构和公共服务、经济现代化 等方面进行了一系列重大改革，并取得一定成效随后继续对福利、教育及医疗 保险等制度进行改革，以低支出、低税收、低通胀、高就业政策实现经济稳定发 展。

2000年，英经济规模超过法国跃屈世界第四，并首次超过美国成为世界最 大的海外投资国GDP缓步回升，全年增长率达到3%政府财政状况持续改善, 财政盈余达230亿英镑，经济竞争力国际排名由上年的第十位升至第八位英国于1997年建立了两个与政府投资有关的制度一个是“黄金制度”（the GoldenRule）,它要求在一定的经济周期中政府借款只可用于资木支出，不可用 于追加经常性支出黄金制度”明确规定了经常性支岀和资本支出的不同经济 特性以前，由于没有这种明确的区分，导致了公共项口的净投资从1978年占 GDP的3%,下降到1997年的0. 6%,诒|哆项冃都不同程度地受到了投资不足 的影响另外一个制度是"可持续投资制度” (Sustainable Investment Rule),该 制度要求公债占GDP的比例在整个经济周期中要维持一个稳定、审慎的水平， 总的说来不能超过40%这两条规则体现了英国新财政政策的透明性、稳定性、 公平性和有效性特征同时，自1 997年英现政府执政以來，英政府在公共领域的投资策略发生了 历史性的变化口 20世纪70年代中后期以來，政府在公共投资领域的不足和低效，导致公 共设施质量恶化，公共设施的修缮成了政府沉重的负担，不仅如此，许多政府工 程拖延工期。

截至1 997年，政府用于维修的花费累计有超过70亿英镑维修学 校校舍，30亿英镑用于国民医疗保健建筑物，67. 5亿英镑用于维修道路设施和 1 00亿英镑用于议会办公楼维修导致这种状况的岀现，不是因为缺乏资源，而是跟当时的预算体系和投资观 念有关由于预算中没有将经常性开支和资本预算分开，资本投资常常服从于经常性 开支而被迫放弃；预算以年度为周期，而资木投资项目的实施通常耍一年以上， 这就和当于减少投资却鼓励年末的开支浪费；预算体系注重的是资源的投入，而 不是公共服务的实际产岀效果；没有连贯的投资决策来确保为公众提供服务的公 共设施的建设基于以上背景，英政府重新调整投资决策，制定了以下5个投资策略：第一，改进全国的基础设施，提高生产率和经济竞争力；第二，促进公共服务的现代化，加大公共服务的投资力度；第三，着眼长期的投资计划把投资计划的周期(指投资花费的周期)从以前 的1年延长至3年，而有些需长期投资的项口如交通，医疗保健等，投资周期相 应延长;第四，将资源转化为成果，确保资源的配置与目标产出紧密相关，杜绝资源 浪费;第五，保证所有英国公共资产（存量）效用的最大化，对一些公共行业实行投 资优先。

投资规模据（（2004年英国统计年鉴》记载，英国GDP的总量在2002年为1, 0440亿 英镑，首次超过万亿大关据世界经合组织披露，英国在上个世纪70年代，经 济增长水平低于德国、法国到90年代，英国的经济增长渐渐复苏，超过了欧 盟的平均水平在2003年的财政预算中，英国财政部预测G： DP增长率在2004 和2005年为3%和3. 25%之间，并希槊2（）05年底达到2. 75%的持续增长水 平表1. 2显示了 1990年至2002年间，英国社会总投资额占GDP的百分比 表中可见，投资Si GDP的百分比从1990年的18・1%下降到1995年的16. 3 %,到1998年乂增加到18・9%, 2002年回落到17. 6%如果以2002年的物价水平计算，英国经济投资（含社会投资中的固定资产投 资）占GDP的平均百分比为15. 8%,比G7工业国的平均水平低表1社会总投资占GDP的比重（％）年份比重年份比重19901& 1199717.2199116.8199818.9199216. 719991& 5199316. 3200018. 3199416. 3200118. 1199516.3200217.6199616.7备注：以1 9 9 5年物价计算。

來源：英国国家统计局英国政府投资主要集中在公共领域1 997年，英国政府在公共领域的净投 资才49亿英镑，相当于当年GDP的0. 6%0在此之前，这种低水平的投资状 况持续了近10年由此带来了学校，医院及其他公众服务设施质量的下降这 与政府当时追求的短期的而非长期的预算休系和迫于应付经常性开支而忽略了 资本开支的行为有关从2000年开始，政府在公共领域的净投资规模开始增加，至2003年已达到 113亿英镑而且，英政府计划在2006年以前，将公众服务的净投资增加至241 亿英镑（表2）这些投资连同资产折门，资产出售后的再投资，以及通过公私合 作关系的私人投资和私人初始融资，总投资将会超过460亿英镑这将是过去2 0年来公共领域最大的投资行为据英财政部2004年预算，公共领域的净投资要从2003 / 04年占GDP比重 的］.8%增加到2005 / 06年的2%和2007 / 08年的2. 2% （见表3）表2英国公共领域净投资规模年份净投资额（10亿英镑）1997 / 19984.91998 / 19996.01999 / 20004.42000 / 20015.22001 / 20029.72002 / 200311.32002 / 2003（预算）14.32003 / 2004（预算）19.62004 / 2005 （预算）21.92005 / 2006（预算）24.1来源：英国国家统计局金融统计办，英国财政部2002年资本开支计划。

表3 英国政府公共投资占GDP的比重（％）年份比重年份比重2001—20020.92005—20062.02002—20031.02006—20072. 12003—20041.52007—20082.22004—20051.92008—20092.2来源：英国财政部2004年预算三）投资的重点行业英国是一个社会福利体系非常完善的国家，实际上，政府公共支出的大部 分都花在了医疗保健、教育、住房和社会保障等福利服务上另外，英政府一直 承诺将提高生产率作为一项长期的国策，因此对提高生产率有核心支撑作用的交 通等基础产业也是优先投资的对象在公共投资计划小，英政府重点关注四个优先行业：教育、交通、医疗保健 和住房表2显示了这四个行业从1 997年到2006年的投资情况教育方面的投资包括幼儿园，中学及高等教育英国在教育方面的投资将从 1 997年的10亿英镑增加到2006年的58亿英镑，如果算上私人投资，将达到 70亿英镑，是1997年的7倍到2006年，英国教育行业的总投资将达到GDP 的 5. 6%英国在医疗保健方面的实际投资2006年将比1997年增加15%,将占GDP 的8・7%英国在住房方面的投资将从1 997年的2 1亿英镑增加至2006年的49亿英 镑。

未来三年内，住房实际投资将以每年11%的速度递增，即每年净增加1 0 亿英镑的投资交通投资将从1997年的38亿英镑增加到2006年的72亿英镑Chart 2.5; Invejtment in priority arz卞・ 1996-97 to 200S-06*来更：英旦财玫肉尹支同顾：仮弼投茨庚增》 I -906-1997隹到2005- 2006年侏粧投资的行业（四）预算原则1997年以来，英政府对投资资源尤其对预算框架的管理进行了改革这些 改革包括：确定资源分开和各部门资本开支限制，以避免长期投资在短期投资的 压力之下被迫终止；长期投资预算的投资计划在健康行业是5年，在交通行业是 10年，以保证这些行业的长期和稳步发展；在公共领域增加的投资所需的采购 按照《公共服务协议》执行；投资行业的主管部门应该在投资项目管理时保持一 贯的管理策略；年末弹性制度允许没花费的资金滚动到下一年使用，杜绝年底的 浪费；中央基金，比如资本现代化基金，主要用于公共服务设施的更新和改善等 原则政府还出台了各主管部门的投资指导策略，对每个部门的资源分配情况和应 该达到的投资目标做了明确规定五）资金来源英地方政府2002—2006年在公共领域的投资年增长要达到1 0. 7%。

资金 来源主要有两个，一个是中央政府的直接拨款，另一个是信贷担保（见表4）信 贷担保主要承诺年收益能支付融资和借贷的费用而获准借贷同时，地方政府述 通过合同的形式利用私人信贷另外各种基金也是公共投资的来源之一这些基金既包括各种机构捐赠的 款项，也包扌舌社会福利基金，如彩票基金等例如，中央基金中的现代化基金， 该基金的来源主要是捐赠，基金规模最初是2 5亿英镑，基金主要投资于促进公 用设施的现代化和高效率领域截至2002年，已有46亿英镑的基金投入到140 个工程中，对公共服务设施的改进起了很大的作用表4 2003-2004地方资金信贷担保和政府拨款的分配（百万英镑）信贷担保政府拨款总投资教育和技能培训10368671903环境食品和农村事务5280132保健一个人社会服务5941100副首相办公室一住房84299941副首相办公室一地方政府上网—215215副首和办公室一地方公共服务协议—100100副首相办公室一消防53558交通14052501655内政部一警察73117190大法官部103949总投资353018135343注：副首相办公室儿项是指由该办公室负责投资的项口；来源：英国财政部《2002 开支冋顾一政府投资策略》。

总的说来，英国公共领域的投资资金仍然以政府投资为主，辅以私人投 资，且后者有逐渐增加的趋势例如从2001到2011年，整个交通总投资将达到 1806亿英镑，其中政府投资，包描地方财政的支付为1240亿，私人投资将达到 566 亿二、英国政府投资管理体制(-)英国地方政府的构成及决策机制英国地方政府构成较为复杂，大致有四级，即中央联邦政府、省政府、大区 政府、市(小区)政府据1 997年弗莱恩对英国的地方政府结构的统计，伦敦和 其。