以公共价值为基础的政府绩效治理.doc

以公共价值为基础的政府绩效治理 　　【内容提要】 政府绩效管理兴起二十多年来，已由西方国家应对财政和信任危机、提高行政效率的工具拓展为各国政府改革和创新的重要内容，新公共管理的实践价值和理论优势在其中都得到了充分体现但其理论缺陷和实践中的困惑，特别是在公共价值方面的冲突使学术界的探索从未停止过本文通过对中国、美国、日本等国的实践案例考察，从制度变迁和公共行政学术史两个层面的质性研究，提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论体系框架文章首先从“公共性”、“合作生产”和“可持续”三个方面对新公共管理背景下的政府绩效管理进行了反思，认为公共价值对政府绩效合法性具有本质的规定性其次，初步论证了以公共价值为基础的政府绩效治理的两个基本命题——政府绩效是一种社会建构、产出即绩效；认为只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要，这是政府绩效管理的根本动力；而在政府绩效价值建构基础上的科学管理，才能保证政府产出与社会需求的高度一致，充分体现科学管理的价值再次，从这两个基本命题出发，以价值管理和管理科学理论为基础，构建起了以公共价值为基础的政府绩效治理模型，并对模型中政府绩效的价值建构、组织管理和协同领导系统等主要内容进行了阐述。

最后，从模型如何“落地”、政府绩效管理的价值分析和研究拓展等方面提出了未来的研究方向 　　【关 键 词】政府绩效治理 公共价值 价值建构 架构研究问题　　1引言　　从1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展公共部门效率考评以来，政府绩效评估和管理就一直伴随着公共部门的改革进程在经历了新公共行政(NPA)所强调的“公平导向”和新公共服务(NPS)运动强调的“顾客导向”之后，政府绩效评估的价值取向开始走向多元，逐步包含了经济、效率、效益、公平、顾客满意度等多个方面一般认为，真正促进政府绩效评估向绩效管理转变，并促使政府绩效管理兴起的是20世纪后期的新公共管理运动(NPM)[1]在新公共管理运动所秉持的竞争、外包和私有化等精神的推动下，政府开始大量引入私人部门的管理技术和管理方法来提高政府效能，绩效管理作为一种管理工具在以政府为首的公共部门大行其道，逐步发展成为西方各国政府提高政府效率和公共服务质量的关键手段我国自改革开放以来就尝试和探索着各种形式的政府绩效评估和管理工作，理论界也开始从西方引进和介绍政府绩效评估与管理的理论方法和实际做法　　近些年来，伴随着我国社会主义市场经济体制的确立和行政体制改革的深化，政府绩效评估与管理迅速成为公共管理理论研究和实践的热点问题，并产生了大量的研究成果和实践模式。

2011年，由国家监察部牵头建立的政府绩效管理工作部际联席会议制度和政府绩效管理试点工作的开展标志着我国的政府绩效管理实践开始进入了制度化探索的新阶段政府绩效管理在西方国家应对政府危机、完善政府部门内部管理和寻求新的公共责任机制等方面发挥了不可替代的作用，就像欧文·休斯所说的那样：“如果政府想要维持对政策执行的控制，又要监督日常责任，绩效管理就成为一个基本工具政府绩效管理在我国虽然起步较晚，但已然成为政府改革的抓手，在提高政府工作效率、降低政府成本和改进政府与社会关系等方面发挥着越来越重要的作用新公共管理背景下发展起来的政府绩效管理，其本质是工具性的，即关注的重点是管理技术和管理工具，具有明显的管理主义特征，它可以不受价值和文化差异的约束，应用到政府管理过程中来，然而，也正是这一工具性特征给政府绩效管理实践带来了一系列问题在西方，不断提升的政府绩效水平并不一定就会带来公民对政府满意度的提高和公民对政府信任水平的增加，与此同时，政府部门的绩效提升也并没有引起政府应对环境挑战能力的显著变化[3-4]在我国，有学者认为，政府主要通过制度运行的绩效获取合法性，而制度绩效往往被简单地用经济发展方面的成就来代替，政府绩效管理非但没有改变原有的管理制度和程序，也没有改变政府以及公共管理者的行为方式，反而强化了科层制的优势[5]。

与此同时，政府绩效评估的主体选择、制度设计、评估内容、公民参与和结果使用等方面也广受争议[6]　　为了回应和解决这些问题，国内外不少学者从政府绩效管理的战略视角、治理创新、体系重构和多元价值导向等多个方面开展了研究[7-13]，这些研究的积累为本文的开展提供了基础然而，尽管这些说法都不无道理，它们却都没有关注到公共价值对于政府绩效合法性的本质规定性失去了公共价值基础的政府绩效犹如无源之水、无本之末，不但不能达到政府创造公共价值的终极目的，反而在一定程度上会造成公共资源的浪费和对政府原有运行机制的不合理干扰我们认为，政府绩效管理在本质上要体现基本的公共价值追求，并在此基础上对公共行政过程进行管理和治理正是基于这一认识，结合笔者和国际合作伙伴在中国、美国、日本、越南和韩国的案例调查和实践经验①，在对新公共管理背景下的政府绩效管理进行反思的基础上，本文从公共价值视角审视和思考政府绩效管理过程，提出了一个以公共价值为基础的政府绩效治理模型，并对其主要内容进行了解释，为解决政府绩效管理中的实践问题提供了一种新的路径　　2对新公共管理背景下政府绩效管理的反思　　学界对新公共管理运动的批评从未停止过， Moe甚至认为以市场机制解决公共管理问题基本上背离了政府存在的目的[14]。

作为新公共管理运动的核心内容，尽管有人认为政府绩效管理作为一种新兴的管理模式，既继承了传统公共行政对效率与工具的追求，也体现了公平、服务、责任和回应性等价值理念，是一种理想的公共部门管理工具[15-17]但正如前文所述，政府绩效管理实践中的一系列问题都难以面对现实和理论的拷问综合已有研究成果及笔者的研究和实践积累，我们认为，引起这些问题的原因主要在于新公共管理背景下对政府绩效管理“公共性”的忽视、政府绩效管理的“合作生产”主体缺失以及政府绩效管理“可持续性”的缺乏　　2.1政府绩效管理的“公共性”问题　　从组织学意义上来说，政府作为一个一般性组织，私人部门的绩效管理方法可以运用其中，然而，政府本身又不是一个一般意义上的组织，它有自身的特殊性，有其特殊的使命和责任Moore从财务绩效、组织存续和社会价值三者的关系角度阐述了政府和私人部门的区别，认为私人部门的财务绩效、组织存续和社会价值三者是一致的，而对于政府而言，财务绩效和组织存续却不等于社会价值[18]这就决定了政府不能将私人部门的管理方法照搬，也就是说，政府行为必须要体现“公共性”弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出公共行政的公共性应满足四个基本的条件：一是必须建立在宪法之上；二是建立在得到强化了的公民精神的基础之上；三是建立在对集体的和非集体的公众的回应之上；四是建立在乐善好施与爱心的基础之上[19]。

政府的一切行为首先要体现其公共性的特质和要求，它是政府全部工作坐标系的原点缺失了公共性的公共行政理论如同缺失公共性的政府一样，在理论和实践两方面都找不到自己的位置　　政府绩效管理由传统公共行政的“效率中心主义”发端，新公共行政为了强调社会公平，力图用“社会效率”取代“机械效率”，但效率的核心地位并没有被动摇[20]出现于20世纪80年代的新公共管理运动，尽管花样不断翻新，其“工具箱”如同“万花筒”，但固定的思维模式和预先设定的管理路径选择就是谋求通过竞争、外包和私有化等促进绩效的手段来应对来自于公共领域的挑战，对市场化的盲目崇拜在一定程度上愈益加深了其对效率的痴迷政府绩效评估活动通过分权、结果导向、个人责任制等途径贯彻了效率优先的原则，这些途径由于不再具有明显的等级制和命令-控制色彩，表现为对责任和质量的重视，因而容易被我们移情为是对公共责任和社会公平的追求[5]，而实际上政府绩效评估在解决效率与“公共性”的冲突问题上并没有取得实质性的方案虽然“行政效率的研究要充分体现研究对象的特性、适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特点”的呼声一直未曾中断[20]，但是私人部门管理的方法还是经常不加区分地、自觉不自觉地被引入政府绩效管理过程中，比如简单化了的结果导向、在不确定的环境下过分强调绩效、低估了公共服务供给中购买者和供给者相互分离的难度等等，效率依然是占优的价值取向。

　　2.2政府绩效管理的“合作生产”问题　　Stephen Brookes在《新公共领导挑战》一书中明确指出，政府绩效的获得不仅取决于纵向上的组织、控制和科学管理，在复杂的环境中，政府绩效实际上更取决于横向上与其他利益相关者，如公民、私营企业和非营利组织的合作[21]合作生产”(Co-Production)不仅是一种态度，更是一种实践手段　　政府绩效管理的实践路径从政府自身视角可以划分为“自上而下”的控制路径和“自下而上”的促进路径自上而下”的控制路径包括政府对效率和效益的追求、对绩效评估结果的报告和对责任的控制；在“自下而上”的促进路径中，绩效信息则被用来促进理解和学习，进而改善结果并提升公共服务绩效[22-23]在这两种路径中，政府都很少与横向的利益相关者进行合作[24]作为一种新的行政模式，“治理”强调由政府、市场和公民社会形成组织网络，合作参与社会事务管理，谋求公共利益最大化，并共同承担责任，以“善治”为最终目标政府绩效只有通过“合作生产”过程才能得以形成　　首先，政治过程需要被考虑外部的政治支持或者直接影响绩效管理的有效性，或者通过影响组织支持和外部利益相关者的参与来间接影响绩效管理的有效性[3]。

政府绩效评估从过程角度分为接受和实施两个阶段，政府绩效评估的接受主要受组织和技术因素的影响，而其实施则主要受制于政治和文化因素[25]　　其次，如上提及，组织支持需要被考虑绩效管理者要更多地关注组织复杂性、组织协作、组织文化、组织部门间或组织内部竞争以及政治和经济环境就像Moynihan指出的那样，组织支持是绩效评估被接受和管理有效性达成最重要的前提，缺乏组织支持将对由外部压力驱动的政府绩效评估提出非常严峻的挑战，决策者必须将绩效评估与组织内部管理动态地联系在一起，并且有效地利用组织内部已经存在的资源和变革[26]　　再次，公民和其他利益相关者的参与需要被考虑公民参与对于提升政府项目的质量和政府机构的回应性具有至关重要的作用，可以增加政府的合法性和信任，并支持“自下而上”的路径政府绩效评估能够直接地通过公民参与绩效评价过程，或者间接地通过公民对政府绩效的感知来促进公民对政府的信任，要通过建立制度安排、增加公民参与和沟通使得政府绩效与政府信任之间更好地进行连接，必须从治理的视角来看待政府绩效的提升和信任的建立，要致力于构建政府机构与公民、私人部门和非营利部门等利益相关者及合作伙伴的动态伙伴关系[3]。

在一个公民驱动的政府绩效管理系统中，公民承担着绩效的“所有者”、“问题形成者”、“共同生产者”和“评估者”等多种角色[27]，政府应该更多地关注回应性，倾听公民的声音并且进行反馈，因为这对于政府绩效的影响或许是更为关键的将政府视为绩效唯一的“生产者”，而忽略横向上的其他利益相关者，不仅难以使绩效得以改善，而且最终会破坏其得以承载的共同生产网络　　2.3政府绩效管理的“可持续”问题　　作为过程的政府绩效管理，需要不断地进行评价、反馈、沟通和改进才能促进其不断创新，从而持续提升政府绩效水平我们认为，政府绩效管理的“可持续”主要包括两个方面：　　其一是政府绩效评估行为和内容的可持续性在西方发达国家，政府绩效评估开展的基本过程及评估指标和内容一般都是通过法律或法规的形式进行确定的，也形成了相对稳定的评估机构和评估机制(比如美国俄勒冈州波特兰市通过审计办公室开展以标杆管理为基础的政府绩效评估活动，并定期向社会公布评价结果；美国1993年通过的《政府绩效与结果法案》在2010年经过了重新修正和国会批准后依。