国开电大作业范文-法律促进预算平衡之基本原理研究.doc

　　关键词: 预算平衡/总体经济平衡/法律促进/促进型经济法　　内容提要: 财政赤字和公债规模失控是现代国家的政府共同面临的难题与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡：其法律意蕴应当由传统的财政收支平衡转为总体经济平衡，德国经济宪法中有关总体经济平衡的规定可以为我国提供最具参考价值的借鉴至于通过专门立法促进预算平衡的典型，当属美国联邦的赤字削减型预算平衡规则尽管其因为试图改变和突破联邦权力的分立制衡原则而经司法审查认定为违宪，然而，对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例　　一、问题的提出　　预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，然而，近一个世纪以来，关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息一般认为，财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德，然而，现实却往往并非这么简单仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例：“预算总额高达3. 72万亿美元，其中，财政赤字（注：在西方国家，预算赤字与财政赤字的概念基本一致，但是，我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目，预算收支的范围要比财政收支的范围小一些，使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。

预计达到1.56万亿，约占国内生产总值（GDP）的10.6%和预算总额的41. 9%”，“截至2010年6月1日，公债余额高达13万亿美元，占GDP的90%”[1]财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题，已成为困扰现代国家政府的共同治理难题美国向来以迅速解决经济与社会发展中的难题见长，也总是能作出最有效的制度性回应，其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域，还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则比起账面上的收支平衡，更值得关注的问题是：预算为什么不平衡？制度性成因何在？这么多规则为什么没有起作用，是规则本身不合理，还是规则的执行出了问题？　　以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初，根源于法治财政和民主财政的要求，其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题，以防范或化解财政风险甚至财政危机然而，预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样：财政赤字随之逐渐削减或消除美国自1776年建国起至今的联邦预算，有一半财年出现财政赤字，其成因可能是战争或经济衰退，有时也没有明显的理由20世纪30年代的经济大萧条，使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流，政府干预经济的力度、广度和频度加大，也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。

自1985财年至今，除了1998-2002财年出现财政盈余外，其余财年均出现财政赤字平衡是预算的题中之义，“某种意义上，平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的 　　第一步[2]如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列，就没有编制和执行预算案的必要了传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份，为何财政赤字频现？　　除了美国，大多数OECD国家自20世纪70年代中期起，也几乎每年都会出现财政赤字其中，固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素，也跟各国预算过程的民主化、法治化，甚至说政治化、选举化的趋势有关不足为奇的是，财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字花钱总比征税来得容易，没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排[3]大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现，一定是哪里出了问题，而且，现实中的预算平衡并不那么容易做到于是，很多政府想方设法重新平衡预算，特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字，以回避真正削减财政赤字的困难：诸如玫瑰色的骗局（rosy scenarios）、短期行为（one-shots）、利用多个预算捣鬼（interbudgetmanipulation）、泡沫与支出时机的选择（bubbles and timing）、避重就轻（duckingthe decision）、利用政府间体制作祟（play the interg-overnmental system）和星号魔术（magic asterisk）等[4]，但并未真正解决问题。

　　预算之所以需要平衡，财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑，源于人们对其可能产生的法律问题的担心，及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范，还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的文献和公开争论中[5]预算本质上是极其重要的政治问题，关乎民主的实质，反映了政府在未来一年或更长时期内，打算做什么、正在做什么和做了些什么预算的实质是配置稀有资源，意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择，并得到可能取得的财政收入的支持与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注：“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展，它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡，以及一旦预算不平衡的话，应如何使之重新获得平衡[6]赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面为了实现预算平衡的目标，必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制，这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等，本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。

　　刑法学近3年论文　　二、控制财政赤字：预算平衡之法律促进　　平衡的预算在实践中似乎越来越难实现，这可能与意识形态有关，也可能受到政治环境的影响，甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额[7]只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高，公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心，合理限度内的财政赤字其实是可以接受的，也不会产生太大的财政风险而每当财政赤字趋于恶化，政治过程的参与者特别是国会议员、总统，均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡，以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度然而，想要真正削减财政赤字，并不是像国会议员或总统所设想的那样，可以任意决定，而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势某种程度上，财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志人们之所以认为财政赤字是不道德的，更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由，惟其如此，才能实现预算平衡　　政府主导型的预算模式，是各国预算法的主要制度模式，即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。

尽管，理论上说，由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效，生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督但是，预算安排本身的专业性，使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度，就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良，更无从实现预算平衡的财政稳健状态代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的，不仅取决于预算案文本的精细化程度，而且决定于预算过程的合理化程度，这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现，而且需要通过预算法治水平的提高来配合当前，我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题，而这些问题的存在，与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系提高预算编制的质量和执行的效率，必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。

　　对于现代高风险社会而言，无论是预算平衡还是财政赤字，都不足以表明一国的财政是安全、低风险的，更加无法证明经济与社会是稳定发展的如果失业率高，为了刺激需求，编列预算赤字是切实可行的方法，这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上，而不必担心预算本身的平衡[8]传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡，不得在预算案中编列财政赤字，因此，要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当，即基本平衡财政健全的制度理念在任何时候都应当强调，只是，在不同的经济社会发展阶段，财政健全原则有着不尽相同的具体内涵考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响[9]这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究，尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性，但是，其可能产生的财政风险也是相当大的因此，尽管财政赤字不绝于预算案，但是，财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视，只有这样，才能清晰地界分国民财产权和国家财政权，从而防范和化解财政风险，进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生　　在现代有宏观调控的市场经济中，各国政府经常制定和实施积极财政政策：通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会，并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。

在这样的客观合理性支持下，财政赤字的存在不仅有其一定的必然性，而且往往被认为是合理的但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话，则势必影响到一国财政的稳健程度因此，无论社会经济发展情势如何，政府每年都必须进行艰难的财政政策决策，换句话说，即便财政收支平衡，也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决预算平衡只是一种简化了的判断标准，其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍某种程度上，与其说预算平衡是一种标准，倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则从历史实践来看，财政赤字主要有三种类型：应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字，这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的如果说前两类是偶然发生的小概率事件，属于政府被动应对的，政府并没有任何政策上的意图的话，第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的，是每个财政年度都会出现的，是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果，是政府有意为之的　　随着预算制度实践的推进，国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到，财政收支平衡并不意味着财政是安全的。

在预算编制时安排财政赤字，表面上看，有悖于财政稳健理念，却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意，形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则，还是预算执行时应当追求的目标？法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗？诸如此类的制度诉求，都亟待财税法理论研究的回应近年来，发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关，而我国的经济增长表现亮眼，却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素，因此，与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是，我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字我国财政赤字的类型复杂多样，不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性。