陕甘宁边区政府公文演变研究.docx

陕甘宁边区政府公文演变研究 赵颖 罗艳丽摘 要：陕甘宁边区政府公文为重要文书史、党史研究文獻，本文通过纵向的历史演变和横向的文书种类变迁进行研究，分析文书改革是陕甘宁边区政府公文发展的重要节点;公文文种的由繁趋简和公文功能的交叉重合是边区政府公文的显著特点简化公文文种、规范公文程式、规范公文用语和改革公文处理制度是陕甘宁边区政府公文制度改革的重要内容关键词：陕甘宁边区;公文;文种;制度;改革Abstract： As an important document and Communist Party of Chinas history research document， studies the document reform through the vertical historical evolution and the horizontal document type change. It is analyzed that the document reform is an important node of the development of the government documents in the border area; The intersection of the document types from complex to simple and the function of official documents is the remarkable feature of the frontier government official documents. Simplifying the document types， standardizing the procedure， standardizing the terms of official documents and reforming the document processing system are important contents of the reform of the official document system of the government in Shaanxi Gansu Ningxia Border Region.Keywords： Shaanxi Gansu Ningxia border region; Government documents; Types of documents; System;Reform《陕甘宁边区政府文件选编》（十四辑）收录了1937年9月至1950年1月以陕甘宁边区政府名义形成的重要公文，以及各级机关向边区政府的发文，为陕甘宁边区政府公文研究提供了翔实的历史资料和丰富的文本文献。

本文以此为语料，对陕甘宁边区政府公文进行梳理、归类与研究，以期为当代文书档案研究提供新的视角1 陕甘宁边区政府公文的研究范畴近年来，国内已有学者关注陕甘宁边区政府公文的系统研究如胡明波先生研究了建国前中国共产党的公文文种和制度，其中包括了陕甘宁边区政府时期公文的研究;再如刘美彤从文本分析中涉及陕甘宁边区政府公文的文种、程式和语言特点的研究其他相关研究涉及公文学、历史学等领域，各有侧重，然而陕甘宁边区政府公文文种和制度的演变研究还有探讨的空间1937年9月6日，陕甘宁边区政府在延安正式成立，开启中国共产党发展史、中国革命斗争史以及中国公文史上至关重要的新篇章研究陕甘宁边区政府的公文，首先要弄清对这一时期公文的定义及研究范畴[1]我国对公文概念的定义始于20世纪初1916年7月29日，北洋政府公布的《公文程式》第一条称：“凡处理公事之文件名曰公文①用说明语词意义的方法，给“公文”下了定义，尽管对“公事”“文件”二词的范围尚未做出明确解释，但从公文发展史来看，这是第一次给公文下定义用李昌远先生的话来说，这个定义是“具有开创意义”的②1942年7月10日，国防最高委员会核定《公文程式条例修正草案》第一条规定：“凡称公文者，谓处理公务之文书，其程式依本条例之规定。

③将“公文”定义为处理公务的文书，依然没有对公文的内涵做出完整的定义[2]陕甘宁时期，对公文的定义尚没有完整的界定，但大量文件出现“公文”一词，包括1942年颁发的《陕甘宁边区政府新公文程式》，直接将公文分为主要公文和辅助公文，未说明“公文”的内涵，也是默认了公文“处理公事之文件”的定义因此，陕甘宁时期对于“公文”仍没有统一的定义，而我们可以依照当下对公文的认知将所谓“处理公事之文件”进行大致分类据统计，《陕甘宁边区政府文件选编》中涉及的陕甘宁边区政府文件，共计44种，2739篇其中，包括公务文书25种，2542篇;事务文书19种，197篇陕甘宁边区政府公文，即以陕甘宁边区政府或主席名义发出的公务文书，是本文的研究对象而事务文书是党政机关、企事业单位和社会团体在日常事务活动中，用以沟通信息、指导工作、总结得失、规划工作的文体，具有非法定性《陕甘宁边区政府文件选编》涉及的事务文书包括条例、办法、规则、章程、细则、规定、原则、讲话（发言稿）、开幕词与闭幕词、信、书、大纲、纲要、规程、纲领、总结、计划、方案、提案，由于篇幅限制，这19种文书不在本文的讨论范围内在《陕甘宁边区政府文件选编》中，下行文是边区政府或主席对下级机关或单位的行文，包括命令、通令、指令、批答、指示信等14种公文，共计1592篇，是陕甘宁边区政府公文中种类和数量最多的公文。

平行文是边区政府或主席对平行机关或不相隶属机关的行文，包括函（公函）、复函、便函、咨文、咨呈、通知等6种公文，共计342篇上行文是边区政府或主席对上级机关的行文，这类公文仅三十余篇，包括呈文、报告、签呈3种公文，共计574篇此外，陕甘宁边区政府执政期间，还有多向行文的公文，包括电报和快邮代电2种公文，共计34篇值得一提的是，在《陕甘宁边区政府文件选编》中，陕甘宁边区政府在發文时以附件形式发布了许多上行文，它们是直属下级机关向陕甘宁边区政府的行文，公文种类不出呈文、报告的范畴[3]据笔者统计，这类公文有上百篇，远远多于以陕甘宁边区政府名义发出的上行文这类文件，严格意义讲不属于陕甘宁边区政府公文的范畴，然而，从文书处理上看，它们是向政府的行文，反映了延安时期的政治、生产、生活状况，体现了共产党的文书处理水平和执政能力因此，为了更好地了解陕甘宁边区公文的全貌，笔者亦将这类文件作为本次研究对象，包含在陕甘宁边区政府公文研究当中陕甘宁边区政府公文的研究范畴，如表1所示注1：统计数据以《红色档案：陕甘宁边区政府文件选编》（陕西人民出版社，2014）为语料2：上行文的公文数量的统计范围，包括陕甘宁边区政府的发文和各下级机关向陕甘宁边区政府的行文。

2 陕甘宁边区政府公文的阶段性演变2.1 公文文种的演变公文文种是对用途不同的公文的划分，反映了不同公文的性质和特点为了更清楚地了解陕甘宁边区政府的公文设置情况，笔者将这一时期的公文分为两个时间段：第一阶段为1937年1月至1942年1月，第二阶段为1942年1月至1949年12月之所以以1942年为时间节点，是因为1942年1月，边区政府进行了一次公文改革，出台了正式的公文程式条例，并颁布了《陕甘宁边区政府新公文程式》，简化了公文文种，规范了边区政府的行文规则同年，毛泽东发表了《反对党八股》，从思想理论上，对党八股现象给予抨击此后，边区政府的公文发生了明显变化[4]1937年9月至1942年1月：边区政府的公文有23种，其中既有苏维埃政府时期的通用公文，如“命令”“指令”“通告”等，又有中国共产党根据工作需要新创的文种，如“指示信”等，又有沿袭北洋政府的公文文种，如“咨文”“咨呈”等，还有参照国民政府时期的公文文种，如“训令”“指令”等通过研究可以发现，陕甘宁边区政府初期公文文种总体上不太规范，公文种类较为繁杂1942年1月至1949年12月：边区政府公文的文种数量精简，文种使用进一步规范化。

这一阶段，边区政府的公文共有19种，除了《新公文程式》规定的10种公文外，还有通令、决定、咨文、指示等公文相比前一阶段，公文数量有所精简，体现了公文文种自然淘汰的趋势值得注意的是，在这一阶段，虽然《新公文程式》明确规定了政府使用的公文文种，但有一些旧的公文仍在使用这在一定程度上反映了公文改革措施实施的延宕性[5]2.2 公文制度的改革2.2.1 简化公文文种1931年11月，中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》中，规定了公文名称：上级对下级的有命令、指令、指示、决定，下级对上级的有报告书，平行的有信、电，政府向人民公布和宣传政策用布告、通告、壁报，中央政府对外公布自己的政策主张用宣言、通电陕甘宁边区政府建立之初的公文文种，沿袭了这些规定[6]1942年1月，陕甘宁边区政府秘书处印发了《陕甘宁边区政府新公文程式》，将新公文规定为两类：一类为主要公文，一类为辅助公文主要公文有5种：命令、布告、批答、公函、呈文;辅助公文也有5种：指示信、报告、快邮代电、签条、通知另外，还规定：在新公文程式范围里没有规定的，如“任命状”“护照”等，仍然可以采用旧公文程式此次公文改革为政府公文确立了统一规范的标准，精简了边区通用文种数量，各文种有了明确的功能和适用范围，提高了文书处理效率。

[7]2.2.2 优化公文程式陕甘宁边区政府成立后不久，为适应抗日政权机关工作的需要，将改革旧公文、创造新公文程式列为机关工作的一项迫切任务1938年，在晋察冀边区行政委员会发布《改革公文程式的理论与实际》四号指示信④，提出了公文改革的初创方案和具体办法与此同时，陕甘宁边区政府也颁布了统一公文用纸的训令，并制发了上、下、平行文公文用纸的式样及公文格式的说明⑤ 1942年《陕甘宁边区政府新公文程式》对公文的行文格式、用纸制度、用印制度、归档制度等做出了明确的规定，⑥包括一律采用通俗的白话文、采用现代式的文章的构造法、要按照规定编字编号等这些程式规定，有力地指导了当时的文书工作实践，是中国公文制度的一次重要革新2.2.3 规范公文用语陕甘宁边区政府的文风改革主要包括提倡白话文和提倡简洁的用语两方面《陕甘宁边区政府新公文程式》规定：“公文里边的文句，一律采用通俗的白话文，只要口头讲得出的，都可以照直写上去⑦提倡简洁的用语，不用陈旧的套话，如“案查”“案奉”“案据”“案准”“等因奉此”“等由准此”“仰即”“遵即”“相应”“批答”等等虚套2.2.4 改革公文处理制度在抗日战争和解放战争的大背景下，陕甘宁边区政府文书处理制度进一步民主化和科学化，最突出的有如下两方面。

一文一事”制度《陕甘宁边区政府新公文程式》规定：“每件公文，只能写一件事情，或一个中心问题，如果是两件以上不同的事情，或两个以上不同的中心，应该分写成两件公文，以便收到公文的机关，好分开办理;好分开来归档⑧报告和请示制度早在1931年，中共中央就规定下级必须定期向上级做口头报告和书面报告到了1948年1月，为了更好地掌握西北战事情形和指导政策执行，中共中央发布了《关于建立报告制度的指示》，规定了党和军队的报告制度同年8月，又发布了《陕甘宁边区政府关于厉行工作报告制度的指示》⑨对重要问题报告、书面报告、总结报告等作了明确规定报告和请示制度一定程度上克服了党内和部队内的无纪律和无政府倾向，在此之后，陕甘宁边区政府继续推进公文改革，不断完善公文处理制度3 陕甘宁边区政府常用公文的时空演变本文主要研究了《陕甘宁边区政府文件选编》中一些常用公文的演变，这些常用公文的数量如图所示：3.1 下行文的演变《陕甘宁边区政府文件选编》中的下行公文有命令（令）、通令、指令。