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以需求分析为基础的电子政务工程规划方法与实践 需求分析是电子政务工程建设最为基础性的工作，是关系工程建设成效的关键环节本章从讨论电子政务工程规划的主要特点及需求分析的重要性入手，研究需求分析的对象、流程、手段等基本问题一 电子政务工程规划的重要性（一）电子政务是一项复杂的系统工程电子政务属广义信息系统的范围，但它不是一般的技术信息系统，而是一个复杂的社会－技术系统并且随着电子政务的发展，其应用越多、功能越全，系统的规模就越大，包含的社会成分就越多，社会因素在系统中所占的比例也随之增大同时，由于电子政务是人参与较多的系统，人的主动性和自学习性将引起电子政务的需求不断发生变化，使电子政务变得更为复杂电子政务系统的复杂性表现在以下几个方面1.协调环节多电子政务项目一般涉及多个不同的部门或一个部门的多个级别层次，以我国电子政务为例，分为纵向和横向两大类系统，又称为条块两个层级纵向系统（条级）出自同一部门，但涉及中央、省、市、县、乡五级，由于各级政府的人力和资金存在级别及地区差异，统一协调环节多，难度大；横向系统（块级）出自同一地区，但涉及不同的职能部门，由于受部门利益及对电子政务认识的影响，协调难度更加突出。

部门之间或地区上下级之间的协调成为开展电子政务的最大瓶颈2.影响因素多影响电子政务建设的因素很多，主要有认知因素和体制因素认知是基础，人的认知不但受客观现状的影响，还受人的思想、观点、期望和偏好的影响认识指导行动，行动影响结果，认识不足最终将影响系统的实际效果如对电子政务的重视留在口头上多，实际行动少；硬件投入多，软件投入少；重视“形象工程”多，关心实际效果少等另外重要的还有体制因素体制是行动的保障，体制不全或不顺，再好的认识也无法付诸实施，或收不到预期的效果如，全国从上到下没有一个统一的电子政务领导与管理机构，各级政府电子政务管理机构设置混乱，领导变更频繁，不同的领导带来不同的思路，不同的机构采取不同的做法等3.变化频率快目前中国还处在政府改革时期，新的政策、新的规则随时都可能出现，每一次变革都对电子政务提出新的要求等这些都是引起电子政务需求不断发生变化的因素4.服务范围宽一般信息系统要达到的目标是为组织内部服务的，实现组织自身利益的最大化，而电子政务除了需要为政府内部服务，实现政府自身办公自动化的目标外，还有一个很重要的目标是为社会公众提供服务，不仅要提供单项业务服务，还要提供多项业务的“一站式”服务。

这种多业务的“一站式”服务需要政府单独建立一个综合性的平台，联通与此相关的所有政府部门的业务这种高标准的服务大大增加了电子政务实现的复杂度5.安全要求高电子政务涉及国家安全，对网络和信息的安全要求比一般信息系统高按照信息的涉密程度，电子政务网络分内网、专网、外网、互联网等，不仅这些网络之间需要安全地互联互通，分布在这些网络上的应用系统信息也要进行安全的交换，有些还涉及保密，这种高安全性和保密性的要求大大增加了电子政务建设的难度6.政策依赖性强政府是依法行政的，电子政务建设也需要法律和政策依据如，政府要建设阳光政府，首先要做到政务公开，这时就需要《信息公开法》相关的法律和政策还有《个人隐私法》、《电子签名法》、《数据共享目录》、《信息交换机制》等，但目前在法制建设方面还比较薄弱，这在一定程度上制约了电子政务的顺利开展7.决策周期长电子政务项目通常是集体决策的，有些项目还需要逐级汇报，每一级的制约因素是不同的，因此，电子政务的决策过程比较长，而目前电子政务系统对变化的需求反应不敏感二）电子政务工程具有较高的风险性在建设电子政务的热潮中，有一个普遍性问题较少被关注和提及，那就是项目开发的风险。

通常信息化项目都存在高风险，据统计平均成功率只有30%左右电子政务系统由于涉及更大范围的社会因素，系统更复杂、更庞大，其失败的风险也更高世界银行首席信息专家罗伯特舒瓦尔曾指出，“据估算发展中国家的电子政务项目大约有35%完全失败，而50%的项目部分归于失败”，“在印度200个政府电子政务项目将面临失败”电子政务项目的失败主要表现为以下两种情况一种是走样工程：通常是项目还在继续实施中，但已经变了样，目标和功能设计都与过去的设想差异很大，项目效果稍微显露，但不清晰；或只有部分功能达到预计构想，项目在某个或某几个模块与功能上达到了预设的目标，但其他功能模块作用发挥不充分这些项目的失败主要是由于在项目的规划阶段需求分析出了问题另一种是基本上达到目标，但时间延迟，费用增加这类项目通常由于过去的设计和考虑不周全，采取了一些补救措施，例如增加功能模块、采用更先进的平台、更换设备等使得功能上基本达到要求当然也有一种情况，就是技术上完成了目标，但效益无法完全发挥出来这类项目比较多，它们在技术上是成功的，但在功能上却是失败的，并且显然与当初的设计发生了较大的背离三）需求问题是电子政务项目中的首要问题Standish集团在1996年提供的一份报告中指出：在一个信息系统项目失败的各种原因及所占的比重中，与需求相关的原因占到了63%。

就是说，在信息系统项目的开发中，最常见的失败原因并不是技术原因，而是需求问题对于电子政务这样一个特殊的信息系统，需求问题表现得更加突出电子政务项目中的需求问题主要受以下几方面因素的影响1）客观因素的影响影响电子政务的客观因素很多，既有体制上的，也有操作上的；既有经济上的，也有政治上的系统分析人员由于缺乏领域背景，难以体会这些影响因素的真实含义，很难获得一个准确的需求2）沟通协调的影响电子政务需要协调的环节很多，系统分析师无论采用什么样的获取方法，要想弄清楚这些环节都是很困难的，因此，很难获得一个完整的需求3）不断变化的影响包括改革引起的目标变化、组织变化、人员变化、认识变化等系统分析师由于不在领域内工作，很难及时跟踪变化的需求、掌握变化的原因，造成需求分析的适应性较差4）决策周期的影响电子政务的决策周期一般较长，系统分析师受企业追求效益的影响，不可能陪伴政府的整个决策过程，造成需求分析的针对性不强5）政治利益的驱动影响政府中少数公务人员为追逐名利，提出不切实际的“形象工程”和“政绩工程”，错误地引导系统分析师，使需求分析的实用性下降6）经济利益的驱动影响企业为追求利润，有意放大电子政务的实际需求，使需求分析的经济性下降。

7）风险责任的影响系统分析师由于怕承担项目失败的风险和责任，盲目提高系统所需要的设备和软件档次，增加用户的经济负担总之，电子政务是一个复杂的信息系统，需求问题自然也就成为电子政务的主要问题并且，由于电子政务的特殊性和复杂性，使得需求问题表现得更加突出因此，研究解决电子政务的需求问题是实现电子政务系统工程规划的有效手段，也是提高电子政务成功率的迫切需要二 基于需求分析的电子政务项目规划概述针对电子政务的实施过程中所遭遇到的困难，有人将消费者行为研究引入进电子政务研究，认为，需求研究不仅可以对不同消费者群体的需求进行准确定义，而且可以研究揭示服务利用的决定性因素及障碍，以及电子服务的可能性收益研究潜在消费者的选择已经成为成功实现电子政务项目的关键因素，这些因素还包括分析传递公民、企业及政府机构的收益学者们注意到，政府、企业和公众对电子政务的需求存在着差距电子政务的用户究竟是谁？国内目前比较完整而流行的划分是2002年李广乾在《电子政务的三种形式》中提出来的，他认为，从服务对象来看，电子政务一般划分为G2G（政府机构之间的电子政务）、G2B（政府对企业的电子政务）和G2C（政府对公民的电子政务）三类；2002年国务院发展研究中心课题组也从服务对象的角度，认为电子政务主要包括三个方面：政府间的电子政务（G2G）、政府对企业的电子政务（G2B）、政府对公民的电子政务（G2C），与前者不谋而合。

在电子政务项目的实践中，世界上一些电子政务的先行国家和地区政府部门正是采纳了需求先行的设计思路，在对电子政务最终服务需求展开调查研究的基础上制定本国或本地区的电子政务发展战略和短期建设重点，并随着电子政务建设的推进，不断评估达到最终需求的程度和实际效果，从而滚动修正电子政务的战略规划2001年，美国白宫管理与预算办公室电子政务特别工作小组为了制定电子政务项目计划，对150多位高级官员作了71次访谈，并结合电子邮件沟通，从350个候选项目中选定了24个电子政务项目，其中G2G项目5个，G2B项目6个，G2C项目5个2002年，我国国家信息化领导小组在走访十几个部门，与30多个部门进行座谈，以及在对各个部门进行信息资源和业务系统建设调查的基础上，反复梳理确定了我国近期电子政务建设发展的12个重点满足的终端需求，即G2G型电子政务：办公业务资源管理，宏观经济管理，金财、金审、金盾、金农、金水工程；G2B型电子政务：金关、金税、金融监管（含金卡）、金质工程；G2C型电子政务：金保工程三 电子政务对象及需求分析电子政务服务对象的界定，目前学术界也缺乏一个统一的标准有的学者把电子政务的服务对象划分成：公民、企业、政府雇员、非盈利机构等多种。

但是，从另外一个角度看，电子政务的用户或者服务对象，还可以被分成中间用户与最终用户解决需求问题的最有效的办法是采用工程化的方法进行电子政务系统开发，即用工程化的办法解决电子政务系统的需求问题需求分析是工程化方法的核心内容，处在系统开发生命周期的最初阶段，是决定系统成败的关键一）需求的分类所有系统都有需求如图1所示，需求可以分成多个不同的层面，最顶层可分为用户需求、信息需求和系统需求三个方面用户需求包括业务需求和目标需求；信息需求分为角色需求、任务需求、资源需求和进度需求等；系统需求分为功能需求、性能需求、用户界面需求等图11.业务需求描述组织的业务流程改进所需要开展的活动与组织的目标相关业务需求描述了为实现电子政务项目目标所需要进行的改进业务流程的工作显然，针对不同的用户，他们的业务需求也是不同的比如，对某一政府组织，他们的业务需求可能为：政府职能宣传、政府公文系统、政府事务协作、网上信息查询、网上便民服务、电子报税、网上报关、网上采购及招标、网上福利支付、网上身份认证等；而对企业用户而言，他们的业务需求则可能是：网上企业登记、注册等服务；纳税方面的便捷服务；有关员工招聘、落户、福利等的政策解释需要；对企业提供年检等监管服务的需要；对有关规范市场管理方面的服务的需要；对有关产品质量监管方面服务的需要；对有关消防安全检查服务的需要；对企业价值评估与提升的需要；对有关进出口管理服务的需要；产品研发和产权保护方面的需要等等。

2.目标需求描述了组织为什么要开发一个系统及组织希望系统达到的目标业务需求用于描述电子政务项目的目标以及与项目目标相关的业务流程3.角色需求描述组织开发系统所需要的各种人员，包括这些人员在系统中担任的角色、所负有的权利和义务等角色需求用于描述参与电子政务项目的利益相关者所谓的利益相关者是指：能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人这是一个很宽泛的概念，不仅将影响组织的个人和群体视为利益相关者，同时还将组织目标实现过程中受影响的个人和群体也看作利益相关者电子政务项目中的利益相关者包括：系统的所有者、系统用户、系统设计师、系统分析师、硬件供应商等4.任务需求，也称活动需求描述组织为实现既定目标所需要开展的各项活动任务需求用于描述电子政务项目的任务，即“做什么”5.资源需求描述组织在完成任务过程中所需要的各种资源资源需求用于描述电子政务项目的软硬件。