“新公共管理”若干问题研究综述.doc

新公共管理”若干问题研究综述 “新公共管理”若干问题研究综述 【作 者】赵景来 【作者简介】赵景来，天津社会科学院研究员　　一、新公共管理的主要内容和特征“新公共管理”的主要内容和特征是什么？西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述：按照波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用胡德(C.C.Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面：(1)向职业化管理的转变；(2)标准与绩效测量；(3)产出控制；(4)单位的分散化；(5)竞争；(6)私人部门管理的风格；(7)纪律与节约英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”（新公共管理）强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性罗德斯(W.Rhodes)指出，“新公共管理”有如下几个中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1999年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面：(1)转移权威，提供灵活性；(2)保证绩效、控制和责任制；(3)发展竞争和选择；(4)提供灵活性；(5)改善人力资源管理；(6)优化信息技术；(7)改善管制质量；(8)加强中央指导职能根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，国内有学者将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为以下八个方面：1.强调职业化管理；2.明确的绩效标准与绩效评估；3.项目预算与战略管理；4.提供回5.公共服务机构的分散化和小型化；6.竞争机制的引入；7.采用私人部门管理方式；8.管理者与政治家、公众关系的改变注：陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期另有学者指出，进入20世纪90年代之后，政府改革在很多方面出现了新举措，主要表现在以下几个方面：一是政府与市场之间的公共选择，虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为90年代世界各国政府改革的指导思想二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动，虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制、公共领域引进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。

三是强化信息技术运用的实践变成了一场重理政府运动，80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题四是90年代各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家均开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，形成了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系注：毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第10～11页有学者认为，综合各国行政改革所采取的措施，可以总结出以下具有共性的内容：首先，为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大多包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻，而且探索出一条使社会逐步摆脱对政府过分依赖的可行之路第二，为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能第三，为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权这样一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要的精力放在提供必要的优质社会服务上。

第四，实现政府在公共服务方面“角色”的转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”第五，经过改革及其由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：即要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上注：张定淮、曹晓明：《全球化时代各国政府行政改革》，《马克思主义与现实》1999年第1期还有学者指出，如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行动模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位；其次，重视政府活动的效率和质量；第三，主张放松规制（即主要通过法规、制度控制），实现绩效目标控制；第四，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法、手段，竞争机制，取消公共服务供给的垄断性；第五，正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系；第六，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；第七，重视人力资源管理。

注：金太军：《新公共管理：当代西方公共行政的新趋势》，《国外社会科学》1997年第5期也有学者认为，随着效率优位向质量优位的转变，公共部门质量管理中呈现出一些新的发展趋势：界定质量时的顾客取向；构建科学的公共部门质量测度体系的努力；针对公共部门的特点和特殊制度安排，探讨适应公共部门的提高质量的有效途径和机制转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 新公共管理 问题 研究 若干 综述论者认为西方行政改革的基本内容可以归纳为三个方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）注：周志忍：《公共部门质量管理：新世纪的新趋势》，《国家行政学院学报》2000年第2期；《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第30～37页。

　　二、关于“新公共管理”的发展趋势有学者认为，新公共管理所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境因为，管理行政条件下的政府由于其职能的不断分化和扩张造成了规模的膨胀和财政负担加剧同样，由于政府规模过于庞大，导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下结果，政府形象受损，以致于出现了普遍存在的对政府的信任危机为了解决这些问题，新公共管理提出了许多对策性措施，诸如精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等等这些措施在实践中的运用包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势论者认为，在历史的宏观视野中，政府的公共政策化和公共管理的社会化是一个具有着历史发展必然性的历史趋势所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容公共管理的社会化意味着政府的非管理化因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变注：张康之：《论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测》，《教学与研究》2000年第7期。

另有学者认为，不同国家虽然有不同的公共行政传统，但新公共管理在不同背景的国家依然有着强大的生命力，具有不同民族风格和传统的国家都出现了新公共管理改革的趋向新公共管理对不同国家具有不同的影响，并引发了共同趋势下的国别特色，其关键就在于不同国家的公共行政具有不同的传统，面临着不同的问题，尤其是面临着不同的政治、经济和文化环境注：毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第306～310页还有学者认为，跨世纪各国政府管理改革的趋向之一是运用新信息通讯技术使政府绩效最大化此种发展是伴随着将竞争引入政府管理的改革同步进行的竞争是促使政府组织运用新信息通讯技术的重要刺激源信息技术的运用有利于提高生产率，增大产出，降低成本，保障政府管理的质量、准确性和可信度新信息通讯技术的运用对政府管理改革的影响既有积极的一面，同时又会引出许多新的问题论者认为，新信息通讯技术的运用扩大了公共行政的民主化，有利于更多的公民参与行政决策和关注行政活动，使公共行政具有更大的透明度新信息通讯技术的运用扩大了公民言论出版自由的范围和空间，为公民自由形成舆论意见从而影响政府管理提供了条件许多国家的经验表明，新信息通讯技术的运用不仅通过非直接民主程序影响公民对政府的参与，而且还通过直接民主程序影响公民和政府的决策。

许多学者正在探讨各种多媒体技术和模拟技术对行政民主化改革的潜在作用通过仿真技术的运用，未来政府预算政策和决策制定的科学性和准确性将大为提高可以预见，随着新技术的广泛运用，在政府与公民关系改善方面将会形成一种新的公共文化注：杜钢建：《新世纪政府管理改革的新课题》，《北京行政学院学报》2000年第1期也有学者认为，自工业革命以来，国家的地位事实上一直在上升，“罗斯福新政”则使政府一步一步地将其领地延伸到曾属于市场的许多领域然而，20世纪70-80年代首先在西方国家开始逐渐呈现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却各国政府较之以往都计划得更少，占有得更少，管理得更少，并允许市场的边界不断扩展可以认为，“政府从制高点撤退，是20世纪和21世纪的一个重大分界线”，与此相一致，重新界定国家和市场之间的边界，构成了20世纪重大的、具有决定意义的思想和政治交锋，以及不断发生的各种小冲突的主题那么，是什么促成了向传统自由主义的市场经济的回归呢？毫无疑问，“所有这一切变化的基础是思想的根本性的转变”，或者说，是人们重新考察和评估他们的基本假定的结果其核心结果是政府的概念从所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人的转变。

然而，问题的另一面在于，“无论如何，这一转变并不标志着政府的终结在许多国家，政府支出的国民收入仍然与从前一样多……而在几乎所有地方，政府仍旧是满足大量社会需求的最后手段”这就产生了一个问题，即上述变化究竟是关于“政府失灵”与“市场失灵”螺旋式争论的一个新阶段；还是意味着人们基于科技革命、产业革命以及世界经济交融策动、交相呼应的全球化的深刻的变革，从此从根本上改变了国家与社会、政府与市场关系的假定，进而重新界定国家和政府？（注：张国庆：《公共行政的典范革命及其启示》，《北京大学学报》2000年第5期　　三、关于“新公共管理”的反思与批判那么，究竟应当如何评价当西方“新公共管理”的范式呢？一种观点认为，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化。