《公共管理学》陈振明版第二章.doc

第二章公共组织理论1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体——组织目标与行为是组织的本质性特征2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织既包括政府组织，也包括第三部门组织狭义上仅指国家机关组织3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）4、公共组织的类型（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会2）按公共权力标准分类A、强制型公共组织：政府部门根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等C、非强制性公共组织：非强制性与服务性如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构3）按权威与等级结构标准分类A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。

专业化与协作是组织的基本要素特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论理性――合法权威认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率特点：①基于职能专业化的劳动分工②有明确的职权等级制③有与任职者和职责相关的规章制度④有处理工作的程序系统⑤人与人之间关系的非人格化⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用特点：①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；②“代理人”政府；③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；④不是孤立地处理公共事务5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息６、管理层次和管理幅度（二者在一定规模的组织内呈反比例关系）管理层次指公共组织内部纵向的等级数1管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小（１）优点：权力集中，分工明确，便于统一行动２）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大（１）优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活２）缺点：相对松散，集体行动难度大７、公共组织的一般结构形式：直线结构、职能结构、直线－职能结构、矩阵结构、旁系结构8、我国政府组织的结构1）纵向结构：宏观――中央层次；地方行政组织的层次微观――行政组织内部的工作层次关系2）横向结构：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门9、行政组织体制的基本类型A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制 1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

2）委员会制：又称合议制是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制 1）层级制：又称分级制指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼②缺乏专业分工，工作弹性小③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行 2）职能制：又称分职制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。

1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志 2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性2③可防止上级组织和个人的独断行缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制1）完整制：又称集约制或一元统属制是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风2）分离制：又称独立制或多元统属制指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率10、权力的来源：纵向权力来源，横向权力来源（１）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置（２）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位——具体任务和组织网络的相互作用（３）低层成员：个人资源、职位资源11、权力的运行（１）自上而下的权力运行：控制下属2）自下而上的权力运行：控制上级3）横向权力运行：控制处在左右的同级部门或成员12、组织授权包括外部授权和内部授权授权有乎于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍13、组织冲突：指组织间行为的“不合辙”（１）目标与顾客的冲突：当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。

２）功能与领域的冲突：如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理即“条条”与“块块”的冲突突３）目标间的冲突：组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生14、组织协调A、水平协调：组织间水平方向上的合作1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作3）根据组织领导原则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议B、垂直协调：领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长其共同上级的沟通将大大下降15、（1）公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境 （2）公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和16、组织环境的基本构成因素1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策3（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。

其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构 3）文化环境:文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统 4）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法包括经验技术、实体技术、知识技术17、组织变革趋势（从三个方面展开）（１）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化（２）着眼于组织结构的变化无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”（３）着眼于组织功能的变化第三章、政府间关系1、政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系 2、我国政府间关系研究的不足1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其他脉络关系关注少（横向、交叉）2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，模式分析仍是一个空白3、政府间关系研究的途径1）传统的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系；②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的――“自上而下”的分析视角2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。

强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源――“自下而上”的分析视角3）网络模式A、网络的三个基本内容:①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的②网络因为行动者之间的相互依赖而存在③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标B、特征：①行动者的多样性与等级制色彩的弱化②相互依赖与分权――讨价还价、相互妥协③策略活动与合作――使障碍最小化总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢 4、西方政府间关系发展的新趋势――网络模式的出现1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化；二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系2）中央。