高速增长中的低度政治发展─泰国模式分析.docx

          高速增长中的低度政治发展─泰国模式分析                    内容提要本文分析了泰国在经济的高度发展后起其政治体制依然没有重大变化的种种因素，指出泰国独特的官僚体制在这一过程中的作用，并认为真正的政治发展比经济发展更为困难Keys：泰国， 经济发展， 官僚制，政治发展政治发展与经济发展之间的关系历来是学术界十分关注的课题贫穷的经济基础上无法建立稳定的政治秩序和民主体制，经济发展的成就会造成政治方面的积极变化，均已成为学术界的共识然而泰国在高速的经济发展过程中，原来的既得利益集团不仅很容易地将经济发展的成果据为己有，而且依然大体上保持着旧有的政治体制，形成一种经济方面的高速发展与政治方面的低度发展同时并存的奇特局面从而对传统的发展理论提出了挑战作为东南亚新兴工业化国家和"亚洲第五虎"，泰国这种独特的现象越来越引起致力于发展研究的学者的兴趣在东南亚主要的五个发展中国家，泰国的政治发展问题最为突出，其政府更迭的频繁及军事政变的频率之高也令人惊异1932年至1992年，泰国共发生了19次政变，13次成功同一时期，20位首相相继组建了48届内阁，其中24届内阁属军人政府，8届是军人为主的政府，16届为文官政府；共通过了15部宪法；举行了18次大选。

从1932年到现在，泰国有80％的时间处在军人的统治之下最近的军事政变发生在1991年，并导致了大规模的冲突[1]即使在这样的情况下，泰国的经济仍然取得了骄人的成绩，并且保持着较高的增长速度1951年到1961年，国民生产总值由282亿铢增加到571亿铢，年增长率为7.4％；1960年－1970年，泰国的年平均经济增长率为8.4％；1970－1982年为7.1％世界银行《1983年世界发展报告》认为：在过去20多年的经济发展过程中，"泰国是发展中国家中经济发展最为成功的国家之一"[2]泰国经济的高速增长与政治的低度发展，经济增长的持续性与政治的动荡性形成了鲜明的对比经济增长的持续性与政治的低度发展之间究竟有什么联系？为什么泰国在经济发展取得了长足进步的情况下政治体制依然大体保持原样？本文试图从如下一些方面对这些问题进行探索◎泰国的官僚行政机构在发展中国家，普遍存在着这样一种现象，政治决策机构和决策实施机构的权力杠杆往往向后者倾斜政治组织软弱分散，其应有的政治职能多落入官僚手中第三世界国家中军官与文官之权力斗争十分激烈，许多学者认为这种权力之争将危及国家的政治稳定、经济增长、行政效率和民主发展。

在所谓的西方民主国家中政策只能由政治的、非官僚机构制定，而官僚只是政策的执行者；官僚必须受到前者的制约发展中国家的政治观念虽然大多来自西方，组织结构形式上大同小异，但权力和职责的分配却与西方社会有很大差别在一党专政的国家，由于高度的集权，官僚完全被党所操纵，两者已成为一体，没有明确的分界线而泰国却处在另一种极端的情况之下，军队一直在政治舞台上唱着主角，偶尔有文官执政，也不过是多党联盟，但无论谁执政，具体的行政机构组织却完全把握在行政官僚手中泰国的非官僚组织，诸如佛教、工会、政党、企业等利益集团，总体力量不强，难以对这种官僚体系构成有力的监督，更不用说对其加以控制由此可见泰国官僚在泰国政治经济的发展过程占有的重要地位因此有人认为"泰国是官僚政体，官僚是泰国占有统治地位的政治精英"[3]这也在一定程度上解释了为什么经济发展的成就并未能对官僚的政治结构造成革命性的冲击从其结构上看，泰国现在的官僚分为三个层次：中央、府（省）和地方在中央设有十三个部，部下设司和处，各部有一个部长和一至两个副部长，其中内政部规模最大在各部之上又设有总理办公室，直接监督十三个司泰国共有七十二省（府），每省有一个省长，一至两个副省长和一个助理省长。

省下设区及相应的区长区下设镇、村及相应的镇长和村长虽然省长是一省的最高行政官员，但是不能直接领导内政部所管辖范围以内的官员地方政府单位包括府行政组织、市政府、区和镇行政组织这些单位直接由内政部和省掌管，而非自治的独立的机构在各省设有民选的议会，议会会员每年集会一次，通过年度预算，审核前年的收支预算来自各省的税收泰国经济的区域发展极不平衡，一般而言，各省税收极其有限，它们必须通过地方行政司来得到中央政府的拨款和贷款各省在财政上都不得不依赖中央政府泰国各级地区性政府均由内政部所设，并在内政部向心力的影响范围内运行中央政府除了以财政手段外，还在各地区任命中央政府代表，以加强控制市议会是民选议会，每当国民议会解散之时，市议会也得解散而且内政部有权在市议会和市长之间发生冲突之时，解散市议会而曼谷市议会成员、市长均由中央政府任命也就是说，中央官僚对全国行政具有绝对的控制权力泰国官僚主要来自武装部队、警察和民政领域泰国武装部队，尤其是陆军的优势地位可从内阁这一权力中心中清楚地体现出来，在1959年至1974年的内阁成员中，38名成员来自军队，103名成员来自民政领域，（这141名成员均为官僚），只有四名非官僚成员。

仅在1957－1976民主时期，非官僚内阁成员（35名）超过了官僚成员（23名）然而内阁主要职位、总理、内政部长和国防部长均由军队首领所垄断，在1932年后的四十八年里，39年由军官担任首相，9年由文官担任首相而既使在文官当政时，国防部长的职位也一直由军方把持 民政包含内政部、财政部、农业部、通讯部、教育部和总理办公室，这六部的行政对军队并不构成威胁，相反，行政成了军队的同盟，两者一致认为秩序是政治稳定和经济发展的基础美国学者斯芬指出，泰国行政和军队对于官僚制度有着共同的价值取向，这种价值观"不是以成就目的（生产力、理性和效率）为取向，而是以社会制度的维持为目的"[4]发展和秩序并不矛盾，后者为前者提供了基本的必要条件泰国虽经反复的政治动荡，但其社会体制并无多大变化我们所见到的是塔尖人员的不断交替，而权力塔的基层从未受到冲击这种官僚体制的稳定性在很大程度上确保了社会体制的稳定性一般来说，军队不干预行政职能，而文官也不进入安全领域官僚的各个组成部分拥有共同的观念，如尊重权威、高度区别的上下级关系、以地位加以规范的行为、"了解个人的位置"观、尊从而非武断、遵守而非主动等等这些共同的观念使得军队和行政的劳动分工能被双方接受。

这种劳动分工的观念不仅在军官和文官之横向上，也在中央和地方上级和下级的纵向上得到体现文官是泰国官僚的主要组成部分，泰国内政部曾做过统计，1981年泰国5100万人口中，有799.491人是文官（其中还不包括国营企业任职的干部等）进入90年代，由于行政管理的需要，文官人数迅速增长泰国文官制度主要是在19世纪末朱拉隆功行政改革的基础上发展而来的，1928年"文官法"的颁布标志着泰国文官制度的正式确立1928年颁布的"文官法"规定①成立"贯彻文官法委员会"，负责招聘选拔文官和文官的人事管理②通过公平竞争考试以招聘和选拔文官③取消官衔制，建立职位分类制，根据个人的职务，职责、工作质量和数量确定文官的工资④文官的晋升是以才能而不是以资历为基础[5]文官法后来虽多次修订，但公平竞争考试招聘文官和以才能晋升的原则并未改变目前泰国文官制度在管理制度上有几大特点：① 官衔分类制和职位分类制并存根据职位分类制，除王室外，泰国的高校、科研单位和警察部门等也实行官衔分类制一般来说，级别、官衔与物质利益直接挂勾② 沿袭1928年文官法，文官的招聘和选拔必须经过公开竞争考试任何符合条件者均可报名参考，机会均等，获得政府奖学金者或文官学校的毕业生可以不参加招聘考试，但必须得到有关部门的批准方可成为文官，考试的公正性是无可非议的，除了极少数专业（如安全部及与国家安全、情报有关的专业等）的招聘考试外，其他的考试均是公开的考试，考试的成绩由考试委员会集中评定，然后公布成绩，择优录取。

③文官的晋升制度较为复杂，低级别的官员的晋升除资历外，还得通过晋升考试但高级别文官的晋升主要强调学历资历、工作经验，然后再考虑工作能力④泰国文官分类繁杂，对各类文官的调动有着多方面的限制跨部门、跨行业的调动更为困难这种管理方式虽然有些僵化，但加强了各行业文官的稳定性⑤1975年，泰国通过了"反贪污法"，成立了"反贪委员会"，它的主要任务是向内阁提出反贪的建议，调查案例，对案例一经查实，即通过内阁要求被怀疑者公布其财产等，在结构和组织上，该委员会直接由总理办公室领导，委员会的成员由政府提名，并经过议会的批准，更值得我们注意的是，这些成员绝对不是政治官员、议员、商人，这样，"反贪委员会"的相对独立性是极为显著的，它不可能受到政党、政府要员、大资本家的操纵，这在一党专政的国家是不可想象的当然，无可否认，泰国的腐败现象极为严重，但与军官比较而言，文官是较为廉洁的，反贪委员会对于清除文官队伍的腐败也起了重要的作用 ◎泰国官僚的价值观念和行为方式传统的官僚价值观在现代泰国依然保持着，泰国官僚在社会政治机构中，占据着统治性的地位，他们的价值观还未曾受到其他组织的挑战目前，那些潜在的反官僚组织在泰国依旧缺乏合法性和大众支持。

就传统而言，官僚与民选政客之间，泰人更偏爱前者，泰人从不用政治一词去描述官僚的政治性行为，他们并不清楚无论议院是否存在，官员均会参与政治决策在泰人眼中，政治是卑鄙、腐败、混乱的代名词，政治家被视为贪图权力、滥施职权、自谋私利、好于争吵、无所效率的人每当军事政变发生之时，人们常会这样来解释，"政变的原因是政客们导致混乱，带来麻烦，阻碍了政府行政的平稳运行……"[6]泰国人喜欢用"Kan muang"（玩政治）即用玩政治来描述政治角色与政治行为而对于行政，人们常说"tham"`"Kan borihan"`"tham"意为"为……工作"，Kam borthan意为行政可见，泰国人是将政治看成是无关紧要的事，而行政却不同于政治在泰国人的语言中，从不把政治和行政混在一起泰语中还有一个单词Woon wai 更能反映人们对于政治的态度这个词指的是一种令人讨厌的状态，它可能导致混乱和不安当该词用于政治场合时，它指的是压力集团的某种官僚外行为对于众议院，人们常在新闻报道中使用该词来描述这一参与型政治中的冲突争吵和妥协一旦议会内冲突升级，军官和文官就有权干预并解散议会，借口是，议会是如此"woon wai"，扰乱了政府行政，不利于政府政策的实施。

[7] 泰人亲行政远政治的态度，证明泰国传统官僚价值观是根深蒂固的而泰国的家庭教育，学校教育和对职业的期望都有利于这些价值观的形成，在学校中，教师常向学生灌输所谓"正确的"行为规范，如"年轻人应懂得如何尊敬老人和上司，当年轻人和不同级别、不同地位的人在一起时，应该知道如何行事"[8]一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，进入行政领域，他们也会被官僚所同化这样，对来自各种社会阶层的青年灌输官僚价值观对于传统的官僚政体起着重要的维护作用而更重要的是，泰国缺乏社会流动性，穷人没有什么机会可以进入文官领域，高层文官主要来自官僚和商人家庭另外，泰国尤其看重洋学位，据李克提·地日未竞统计,1973年, 在泰国拥有最显赫， 最高权利位置的2200名官员中， 93%是大学毕业，其中1/3拥有学士学位，且几乎全部来自西方国家的大学，2/3不满56岁的官员拥有洋文凭[9]这一方面说明高级官员均有着较高的知识水平，同时也应注意到，主要是政府官员或他们的子女才能留学国外，并由此而形成了一个特殊的利益集团总的来讲，泰国官僚有着如下的价值观念：1、宗派主义泰国官僚中派系林立，美国学者大卫·威尔逊（David Wilson）在其著作中写到："一个部长，他进入此部之时， 已拥有了这一职。