基于历史制度主义分析范式的浙江省特色小镇政策研究.docx

    基于历史制度主义分析范式的浙江省特色小镇政策研究    余杰摘要：基于历史制度主义分析范式，从路径依赖和“关键节点”两方面分析了浙江省特色小镇政策结果发现：制定政策的目标、原则和思维方式导致路径依赖的产生;社会改革发展大环境的改变促使“关键节点”的出现，进而使得浙江省特色小镇政策发生转变必须充分把握“关键节点”，打破路径依赖，将特色小镇建设融入国家发展改革的大背景，积极寻求政策的转变与创新随着特色小镇建设的不断深入，未来浙江省特色小镇政策要从倡导“宏观引领”转向“具体指导”，从注重“政策设计”转向“政策落地”，从关注“资源供给”转向“环境打造”关键词：历史制度主义;分析范式;特色小镇政策;浙江省受2008年金融危机影响，浙江省产业投资增长速度不断下降，2014年后下降尤其明显，传统产业面临巨大的转型升级压力2014年7月，时任浙江省长李强提出浙江要率先建设特色小镇2015年，浙江省各类官方文件中明确提出特色小镇建设规划，并在不久之后得到了中央层面的认可，全国掀起了特色小镇建设热潮历史制度主义（historical institutionalism）作为新制度主义的一个重要流派，自20世纪80年代中期开始，逐渐成为政治学领域的重要理论，主张从中观角度进行制度分析，注重制度发展的历时性，用制度的变迁揭示政治生活的本质，同时以历史为维度，用历史的发展来克服人类决策理性的有限性。

该理论注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响， 强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，是公共政策分析的重要工具之一历史制度主义认为政策制度变迁分为以下两个阶段：一是制度存续的 “正常时期”（normal periods），历史制度主义者坚持路径依赖（path dependency）解释，认为新制度的创设或采用是在已经充满了制度的世界中进行的，换句话说，新制度会受已经存在的制度影响而倾向于保持一种相对稳定的状态二是制度断裂的 “关键节点”（critical junctures），历史制度主义认为制度在经历了一段长时间的稳定之后，会在某一时期内被打断，从而产生出突发性的制度变迁，这种变化总是与环境有关，制度变化依赖于环境变化特色小镇是产业转型升级和新型城镇化的重要抓手特色小镇政策是党和政府对特色小镇发展的顶层设计，是特色小镇实践活动的指导和依据政策引领了特色小镇发展方向、提供了发展条件、规范了发展秩序不同阶段、不同类型的政策都会对小镇发展产生影响，不仅在宏观上决定了发展方向，还在微观上决定了资源供给的数量和方式，政策已经渗透到特色小镇建设的每一个环节但是从现有文献来看，目前对于特色小镇政策的研究多为基于政策文本的内容分析，缺乏从动态层面梳理或解释特色小镇政策演进逻辑的相关研究。

本文采用历史制度主义的分析框架，对浙江省特色小镇政策的演进历程进行梳理，从路径依赖（path dependency）和“关键节点”（critical junctures）两个层面探讨浙江省特色小镇政策发展和变迁的逻辑，并提出政策优化的建议一、特色小镇政策制定的路径依赖“制度选择就好似道路选择”， 根据历史制度主义的理论，制度存在路径依赖，易被锁定并自我强化，从而形成一以贯之的“惯习”，致使同一系列的政策都遵循着相同或相似的演进逻辑特色小镇政策制定过程同样存在路径依赖首先，产业转型升级的目标是政策制定与实施的出发点和落脚点浙江省在传统产业遭遇发展瓶颈的背景下提出了建设特色小镇的设想，最初目的就是为了促进产业的转型升级特色小镇在浙江层面的成功归功于其在促进产业转型升级、实现供给侧改革方面的创新因此，所有政策制定的出发点和落脚点都是产业转型升级，每份与特色小镇有关的政策文本中都提及了这一点其次，打造服务型政府的价值取向是政策制定与实施始终遵循的原则十九大明确提出打造服务型政府的目标，为之后相关政策的制定提供了方向指引浙江省特色小镇政策中始终强调服务的重要性，并不断提高服务的有效性和精准性，满足特色小镇建设参与主体的现实需求。

最多跑一次”改革在浙江的率先出现也很好地证明了浙江省政府相关部门强烈的服务意识最后，政策话语体系的构成决定了政策制定者的思维方式每一份政策文本都体现和反映着政策制定者的思维逻辑，对其文本进行分析可以在一定程度上窥探政策话语体系的构成分析比较后发现，浙江省特色小镇政策中涉及了许多经济学术语，形成了以经济学为主的话语体系，同时辅之以管理学和社会学的相关内涵这一政策话语体系对政策内容的稳定性和政策演进方向有重要影响二、特色小鎮政策断裂的“关键节点”浙江省特色小镇政策自2015年4月出台以来一直保持着渐进式的稳定发展状态，但是政策的最终目的不是追求平衡与不变，而是寻求打破平衡的机会，在此基础上形成螺旋式上升，从而更好地适应现实和指导实践制度断裂的“关键节点”的出现正是打破平衡实现制度变革与创新的绝佳契机浙江省特色小镇政策在实践过程中出现了两个“关键节点”，带来了两次重要的政策转型：一是将政策路径与新型城镇化道路进行对接，二是将政策从“点的应用”拓展到“面的推广”其背后蕴含的逻辑反映了浙江省特色小镇发展理念已经跳出了“一省”、“一地”之圈，与新时代的发展背景融为一体，充分挖掘利用特色小镇的引擎作用为国家的改革发展赋能。

第一个“关键节点”出现在2016年年初，在政策层面最直观的反映是2016年2月《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的颁布这一政策的颁布表明特色小镇所具有的推动新型城镇化的重要作用已经得到国家层面的重视在此之前，特色小镇很多情况下是作为地方产业转型升级的抓手，政策倾向于特色产业的打造，视角相对微观，未能从城乡融合的宏观角度挖掘特色小镇对于新型城镇化发展的价值与意义2016年2月之后，《浙江省文化厅关于加快推进特色小镇文化建设的若干意见》、《浙江省人民政府办公厅关于高质量加快推进特色小镇建设的通知》等政策相继颁布，浙江省开始在政策中强调特色小镇与新型城镇化建设的关系，两者之间的重要联系得到重视特色小镇与新型城镇化的发展目标和方式高度一致，二者都关注以人为本、可持续发展、集约节约、产业互动、市场机制等核心价值，特色小镇逐渐被定义为新型城镇化的重要抓手第二个“关键节点”出现在2017年12月前后反映在政策层面是《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》的颁布文件从指导思想、基本原则、重点任务、组织实施四个方面对特色小镇建设工作进行总结，对相关思想和行为进行规范。

随着特色小镇建设工作的不断深入，建设模式日趋成熟，建设中的问题也随着政策的完善与改进慢慢被解决，相关政策逐渐从“四面开花”的体系构建阶段向经验总结与模式推广阶段迈进在上述环境的影响下，浙江省的特色小鎮政策再一次发生转变，出台多部建设经验总结的政策，梳理小镇建设的核心要素与关键流程，规范建设行为，试图打造一套完整的特色小镇建设模式，并尝试向其他省市推广特色小镇建设的浙江经验，以实现“由点到面”的示范带动作用总而言之，两次“关键节点”的出现及其带来的政策转变，使得浙江省特色小镇政策牢牢把握住新时代的发展背景一方面规避了路径依赖对新制度生成与发展的约束，另一方面缩短了制度供给与制度需求之间的时间差，实现了浙江省特色小镇建设意义的升华，积极融入新时代发展的大背景，立足于新时期的新要求，为新型城镇化带来活力的同时也为其他省市提供了可借鉴的经验三、特色小镇政策优化与未来取向特色小镇建设在政策的推动下取得了一定成效，但由于多种因素的影响，必然会在实际落实中出现问题为了制定更为科学、理性、实用的政策，需要反复修正、调整、完善已有政策一）从倡导“宏观引领”转向“具体指导”政策一旦实施就会进入“路径依赖”状态，保持一段时间的稳定，如果政策方向在一开始就出现偏差，后期纠正将十分困难，因此，为避免大方向出错，要求坚持政策的宏观引领作用。

尽管特色小镇政策的宏观引领作用十分重要，但是随着建设的深入，仅仅从宏观层面进行引导已经不能满足实践的需要因此浙江省特色小镇政策必须要从“宏观引领”转向“具体指导”，对症下药，精准发力，具体而言要做好以下几点：第一，从省级层面出台针对不同类型特色小镇的专门性政策，实施分类指导;第二，特定部门指导特定类型小镇，实施专业指导，如省旅游局指导旅游小镇建设;第三，从省级层面出台针对不同地域的政策，紧扣地方独有优势，实施特色指导二）从注重“政策设计”转向“政策落地”浙江省特色小镇政策形成了一套完整的体系，对建设的各个阶段、各个方面都做出了相应的规定，是政策设计的典范之作，但是再好的政策不落地都是一纸空文，因此要从注重“政策设计”转向“政策落地”从理论角度而言，决策和行为在逐层理解、传达、执行和反馈等传递中受到多种主客观因素干扰，存在效能的衰减和损耗现象，因而政策落地难免存在偏差从实践角度而言，特色小镇建设涉及政府、企业、社会等多元主体，由于各主体利益需求不同，因而对于政策的理解也会存在差异，导致政策在实施过程中无法达到预期的效果;政府各职能部门责任不明确，存在政出多门的现象，造成资金使用分散;市县级地方政府政策落地周期长，尤其县级政府政策对接滞后，严重影响政策传播范围与影响力;同时地方政府缺乏主动性，不能结合自身发展需求探索特色小镇发展模式，仅靠省级政府财政资金难以维持长期建设。

另外，特色小镇作为近几年来的新兴事物，还不能被众多企业和社会公众理解和接受，这也导致政策实施中会遇到阻力在政策落地过程中要做好以下几点：第一，各地政府要引起思想上的足够重视，积极努力为政策落地保驾护航;第二，特色小镇的落地运营需要依托优质、便捷、完善的公共服务来满足企业和当地居民的需求，因此要加大配套服务的投资力度，扩大优惠政策的覆盖范围;第三，必须从上到下开展宣传工作，强化各主体的参与意识，共同推动政策落地三）从关注“资源供给”转向“环境打造”资源供给在特色小镇建设前期发挥着重要作用，但随着建设工作的推进，发挥的效用存在边际递减，特色小镇需要的不是资源的堆砌，而是在良好的环境中自由发展因此，浙江省特色小镇政策要从关注“资源供给”转向“环境打造”具体而言分为两方面：第一，打造物质的“硬”环境，如良好的工作场所、便捷的社交空间;第二也更为重要的是打造促进创新创业的政策“软”环境，形成一套“新而活”的政策制度一些特色小镇选址在较为偏远的地区，前期需要大量的基础设施建设投入，由于投资大、回报周期长，企业往往积极性不高，这就需要政府发挥主观能动性，正确处理各主体间关系，因地制宜打造政策体系同时应彻底放活经营权，让社会资本有大展拳脚的机会，提升管理的效果与效率。

总之，政策环境打造的重点是为特色小镇提供自由、便捷、公正、平等的发展条件与氛围Reference：[1]庄德水.论历史制度主义对政策研究的三重意义[J].理论探讨，2008（05）：142-146.[2]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002（05）：25-33.[3]杨福禄.关于历史制度主义[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2006（04）：8-12.[4]张西勇，杨继武.历史制度主义视域下我国城市街道办事处的制度变迁[J].中国行政管理，2012（12）：69-73.[5]赵晖，祝灵君.从新制度主义看历史制度主义及其基本特点[J].社会科学研究，2003（04）：24-29.[6]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004.[7]陈友力.改革开放四十年中国高等职业教育政策的变迁——历史、结构与动力[J].教育学术月刊，2018（12）：12-21.*本文为杭州师范大学2020年“星光计划”阶段性成果作者单位：杭州师范大学经济与管理学院）  。