民办高校举办者变更问题研究.docx

民办高校举办者变更问题研究上海建桥学院民办高等教育研究所  董圣足上海市教委发展规划处  李蔚 　　摘 要：民办高校举办者变更既是法律赋予举办者的一项权利，也是民办教育投资退出市场的一种方式当下,在民办高校举办者变更过程中，存在着变更程序混乱、资产交易不规范、新的举办者资质条件不达标、举办者营利倾向明显和政府监管不到位等问题加强民办高校举办者变更管理,应坚持“重在规范、增进发展,保障自主、依法行事,立足国情、实事求是，突出重点、分类指引”的原则,多管齐下,综合治理　　核心词：民办高校；举办者变更　　　一段时间以来，随着学校内外部形势的变化，以及诸多因素的影响,不少地方的民办高校举办者变更现象时有发生从积极的意义上说,实现新老举办者的变更，有力于盘活教育资源,优化各类生产要素；但从现状看，目前民办高校举办者的变更存在诸多不规范的地方，引起了不少问题和矛盾，有的甚至已影响到学校的安全与社会稳定因此,针对举办者变更问题,从理论和政策层面加强研究,并采用相应对策加以规制已显得十分迫切 　一、举办者变更的概念界定 (一)举办者与举办者变更的定义 　民办学校的“举办者”,是指以出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责开办民办学校的社会组织或公民个人。

[１]按此定义,民办学校的举办者也即民办学校的筹设人，筹设人既可以是法人形态的社会组织，又可以是自然人从实际状况看，目前,国内民办学校的举办者重要有这样几类：一是学校资产的捐赠者;二是学校资产的投资者;三是教育工作者，多是资深教师、校长、教育家以及离职退休的教育行政部门的官员一般来说,民办学校举办者的任务是筹设民办学校,学校成立后,其使命便告完毕,这时民办学校的理事会或董事会行使学校重大事项的决策权,民办学校的法定代表人对外代表学校,民办学校的校长负责学校的教育教学和行政管理工作[2］ 　所谓民办学校举办者的变更,是指举办者的增、减或更替现实中,举办者的变更，重要是指出资人的变更，也就是说，出资人将自己在学校中的资产份额出让给其她出资人,新的出资人替代原有举办者,成为新的举办者在举办者发生变更时，学校法人仍然存续,学校的法人财产权也不会因此发生变化 (二)举办者变更的类型 　《民办教育增进法》中浮现了“举办者”与“出资人”两个概念，从范畴角度来看，两者既有交叉又有区别：［3]一方面，举办者可以是出资人,即按照《民办教育增进法》第5条的规定实行了出资行为，①又参与学校的筹建和办学活动但举办者也可以不是出资人，如以捐资方式设立的民办高校,其筹办人就不是出资人；目前为数不少的自身没有或很少初始投入、依托长期滚动发展起来的民办高校,从严格意义上讲,其举办者也不是学校的出资人。

另一方面,出资人既可以参与学校举办和管理活动（重要是参与董事会决策）;也可以只出资,仅享有法律规定的获得合理回报的权利，而不具体参与学校的举办和管理活动 通过以上分析，我们可以将举办者变更分为如下三种类型:　 1.具有出资行为的举办者变更重要是指在办学过程中，原有出资人通过转让其在学校的所有或部分出资额,而发生新老举办者更替的状况由于举办者既可以独资也可以联合办学,故民办高校的举办者也许是一人也也许是多人，当其中一人或数人同步转让其所持的出资额,而有一种或数个新的举办者接手进入时，就会发生举办者数量增长或减少的状况，固然更多的也许是一对一转让与收购,举办者的数量并没有变化　 2.没有出资行为的举办者变更重要是指没有初始投入、依托滚动积累发展起来的民办高校开办人的更替现实中，此类学校中有不少开办人由于年龄、健康或其她因素,纷纷通过子女继承、政府接管或物色新的接班人,交出了学校的控制权，退居二线，完毕了举办权的新老交接 　３.捐资办学的学校举办者变更一般状况下,对于纯正由捐资举办的学校,捐赠者在设立学校时已将财产捐赠给学校，捐赠财产的所有权已经转移，除非有特殊状况,捐赠者作为举办者的身份不会变更。

但是，如果学校成立后有后续的捐赠者，学校在征得原捐赠人或其遗产执行人批准后，报经审批部门核准，也可以增长新的捐赠人作为共同举办者　　 二、民办高校举办者变更存在的问题 　 现实中,部分民办高校的举办者由于章程商定、经营困难或不看好民办教育前景等因素，纷纷通过寻找新“买主”、以资产受让或举办权转移等方式,完毕新老举办者更替,退出了民办高等教育市场从我们所理解的状况来看,虽然此类学校中的多数举办者变更,最后都通过了教育行政部门的行政核准,也进行了相应的法人变更登记，但也有某些学校在变更过程及后续管理中,浮现了不少问题和矛盾其中,既有举办者层面的问题,也有行政监管层面的问题 (一）举办者层面的问题 　1．举办者变更程序比较混乱某些民办高校的举办者，特别是教育资产尚未完全过户到学校法人名下的举办者，在引进新的举办者时,带有很大的随意性，往往只是“买”“卖”双方达到一种合同，甚至在内部董事会会议未开,且没有进行财务清算的状况下，就完毕了资产交割,主线未认真履行法定程序有的民办高校举办者变更,尽管内部通过了董事会决策(多数也是原举办者主导的成果），但出于某种利益考虑以及为了规避管制,新老举办者（甚至还串通学校方面）共同“合谋”,虽然发生了事实上的举办者变更,也不向主管机关报告,不按有关规定办理变更登记手续。

这不仅给教育行政部门的监督和管理增长了难度,也给学校此后的法律争端留下了隐患 2.新老举办者资产交易不规范按照有关法律精神，民办高校举办者可以转让的只是自身所有权范畴内的资产②但事实上,由于不少民办高校并未按照《民办教育增进法》及其实行条例的规定，就学校的法人财产进行分类登记,这使得原有举办者往往将学校所有校产都视为自己的投入资产及其增值因此，在发生举办者变更时，原有举办者都将学校相应资产加以变现并据为己有此外,出于避税目的，有的举办者在变更时，还签订所谓的“０资产”转让合同，由原举办者作出“放弃所有者权益”的承诺，让新举办者“免费”接管学校资产，而私下再由新举办者支付给原举办者一笔可观的资金这事实上已涉嫌非法资产交易,是一种违法行为　　3.举办者资质不符合法定规定和有关规定这突出表目前两个方面：一是某些境外机构或基金绕过有关法律规制,变相收购国内民办高校如新加坡某上市公司通过其在中国境内的独资或合资公司,已收购多家国内民办高校或民办高等教育机构的资产，从而控制了民办高校的办学权;某国际风险基金前段时间也在北京、广东、上海等地寻找国内民办高校的“卖主”而按照《中外合伙办学条例》的规定,这些机构并不能单独在国内设立以中国公民为重要招生对象的学校及其她教育机构。

③二是举办者的资金实力达不到有关规定教育部“2６号令”规定,参与举办独立学院的社会组织，其总资产应在３亿元人民币、净资产应在1．２亿元以上；独立设立的民办高校也有规定的土地、建筑面积等设立规定因此,不管是初期的举办者还是后来的接替者，都必须具有一定的经济实力而现实中，有的学校举办者变更时，接替者自身实力不济,重要是依托负债或入主学校后以违规挪用学费的方式,支付原举办者的收购费用这就使得举办者变更后,学校的运营资金得不到保障,从而严重影响学校的发展 4.某些新举办者的商业营利倾向明显从国内已发生的数起举办者变更的案例来看，某些新举办者入主学校后,的确是将发展民办高等教育作为一项长期事业来看待但不能否认的是，也有一部分后来的举办者是将投资教育作为一种短期的商业活动来运作的,存在着比较强烈的营利动机及营利行为有的后继举办者进入学校后,不按章程办事,不恰本地更换决策机构及学校领导班子成员，插手学校人事安排,掌控学校财政大权，刻意减少教学活动经费,并通过虚增办学成本等手段套取资金这不仅干扰了学校的正常秩序，也削弱了学校的发展后劲有的后继举办者接手学校后，并非真心实意地要把学校办好，而是想通过商业包装的方式，再次将学校加以变卖，从中牟利。

如华东地区某职业学院,从-6年间，学校举办者已经六易其主这种以民办学校作为标的随意买卖的行为,严重扰乱了民办高等教育市场,导致了极坏的社会影响 　（二）行政监管层面的问题 1．政府部门的监管工作不到位这表目前两方面：一是有关部门对民办高校内部动态跟踪不够，对于某些举办者的不规范变更及交易行为反映滞后,难以在第一时间掌握有关状况，等到发现问题时,往往已“生米煮成熟饭”，诸多时候，出于学校的稳定考虑，监管部门也只得对这种不规范交易予以事后追认，被迫准予办理有关变更登记二是政府有关部门之间沟通不畅、协调不够、政出多门、各自为战等也是导致民办高校举办者之间不规范变更频繁发生的重要因素由于历史因素,诸多民办高校的法人财产没有完全贯彻到位，大部分资产仍登记在其举办单位——教育投资公司的财务帐册上,而教育投资公司是通过工商行政部门注册登记的公司，其在公司层面发生的股东变更及其股权处置(类似于举办者变更)，只需公司董事会决策并报工商行政部门核准登记即可,而不必经教育行政部门批准并且就算教育投资公司股东及其股权构造发生重大变化，学校的实际控制人已发生了实质性变化，但名义上的学校举办者仍是作为一种整体法人的教育投资公司，没有发生变化。

因而在法理上，教育行政部门难以对举办者变更加以干预,使之成为监管上的一种盲点 2.既有波及举办者变更的规定缺少可操作性《民办教育增进法》第5４条专门就民办学校举办者变更问题作了原则性规定,即“民办学校举办者的变更，须由举办者提出,在进行财务清算后,经学校理事会或者董事会批准，报审批机关核准”但对诸如多种举办者如何提出变更申请、如何进行财务清算和资产界定、审批机关与否要对新举办者的资质条件及资金实力等进行前置性审查等细节问题则缺少可操作性的实行细则（《民办教育增进法实行条例》也未就民办学校的“变更与终结”事项作出进一步规定）全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国民办教育增进法释义及实用指南》就举办者变更所作的解释是:“变更举办者应当是民办学校内部的自治事项,审批机关不适宜也不必过多干预，因此按照本条（笔者注:指《民办教育增进法》第5４条）的规定，审批机关对通过上述程序的举办者变更只要核准而不是批准就可以了”[4]值得注意的是,根据法律规定,审批机关的职责只是核准或不核准,民办学校的出资人与否变更以及如何变更,只要符合法定的条件,④经学校理事会或董事会决定后，审批机关即应核准。

但审批机关如按比较宽松的原则对举办者变更进行核准，与否会给日益严重的民办高校举办者变更现象带来监管上的新难题,则是值得研究的问题 　3.对于违规乃至违法的举办者变更行为查处不力《民办教育增进法》第６２条对“擅自变化民办学校名称、层次、类别和举办者”的行为，在法律责任上作出了明确规定,即“由审批机关或者其她有关部门责令限期改正,并予以警告;有违法所得的，退还所收取费用后没收非法所得;情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任”但对于事实上已发生的某些民办高校举办者的不规范变更现象,行政主管部门或因管理力量单薄,难以进一步进行调查取证;或因法律根据不充足，缺少有针对性的查处手段;或出于维持学校稳定考虑，暂不便于采用强制性措施,致使其中某些涉嫌违规乃至违法的举办者变更行为得不到及时、有效的制止和惩戒,也在某种限度上纵容了不规范民办高校举办者变更行为的发生与发展　 　三、规范民办高校举办者变更行为的对策建议　　 以上所列举的民办高校举办者变更所存在的种种问题,亟需引起监管部门及有关方面的高度注重,切实加强对有关问题的针对性研究，并从实际出发，尽快采获得力措施,对举办者变更行为加以引导、规范，健全和完善有关制度。

(一）规范举办者变更行为应坚持的原则　 1.重在规范,增进发展对民办高校举办者变更加以规制，其目的并非严禁和限制举办者的合法变更行为,而在于规。