中央和地方纵向权力结构比较研究.docx

中央和地方纵向权力结构比较研究（1982~） 中央与地方的关系，是关乎国家统一、政治稳定、经济发展、社会安定等的重大问题，因而它始终被置于国家治理体系的核心地位尽管受国情的制约和历史传承的影响，各国都形成了独具特色的央地关系，但是，在特定的历史时期和发展阶段，各国在处理央地关系或治理结构方面，会呈现一些相同的特点和趋势基于历史经验和各国实践的比较研究，可以抽象出央地关系的一般性规律马克斯韦伯无疑是这个领域的开创者1914年他在对比东西方官僚体制特征之后指出：“为利于对中央和地方权力合理的划分，和建立一个可值得信赖的中央权力，这个问题也许是现代中国行政改革的最重要的问题”[1]一百年后的今天，中国不仅建立了“值得信赖的中央权力”，而且形成了符合国情的比较合理而稳定的中央和地方权力结构从历史上看，当今是近代乃至近千年以来中国央地关系最好的时期但是，韦伯的警告并没有过时，不断地调整中央和地方权力配置，仍然是中国行政改革的“最重要的问题”这是因为，正如韦伯发出预言的那个历史节点一样，我国正处于迈向现代化的关口、全面建成小康社会的决胜阶段进一步优化中央和地方关系特别是纵向行政权力结构，不仅是当前行政体制改革的重要任务，也是国家治理体系现代化的重要目标。

我们既要汲取古代治国理政的智慧，也要借鉴和学习国外的先进经验，在现代化进程中不断完善国家治理体系一 现代国家央地关系变迁的一般规律和总体趋势（一）国外央地关系变迁中的一般规律世界各国央地关系的变迁历史表明，国家的不同发展阶段对央地关系提出了不同的要求，唯有根据发展阶段的要求进行相应调整，才能保证国家的稳定发展这既是现代国家调整央地关系的经验，也可以说是近现代以来各国央地关系变迁的一般规律纵观世界各国现代化发展过程，大体可分为起步阶段——快速发展阶段——危机阶段——成熟阶段与这一过程相对应，央地关系的发展趋势也呈现集权——分权——再集权——再分权的阶段性特征[2]第一，现代化起步阶段是一个重要的转轨时期，国家需要强有力的中央集权以减少争议和内耗，保证快速进入现代化的轨道在这个阶段央地关系呈现明显的中央集权趋势第二，进入快速发展阶段后，伴随市场机制的逐渐形成完善，中央集权过度干预经济的问题日益突出，造成严重的官僚主义和权力腐败，阻碍了现代化的进程这一时期的央地关系必然出现地方分权要求和趋势第三，在现代化危机阶段，国家不得不集中各种力量和资源以应对紧张局势，央地关系重新由地方分权走向中央集权。

第四，进入现代化成熟时期后，民众对公共服务的要求越来越高，科技发展也使得地方分权变得更加可行和有效，国家因而又开始了新一轮的地方分权浪潮从表面上看，现代化国家的央地关系经历了一个循环往复的过程，但这绝不是简单的反复或倒退，而是依据发展阶段的变化对央地关系进行的有效调节概言之，央地关系的演进与国家的发展阶段是密切相关的，央地关系的调整服务于国家发展阶段的需要，既不能超前，也不能落后当然，央地关系的演变不是一个单向的线性过程，集权分权也不是相互排斥交替取代的关系，而是一种波浪式前进、螺旋式上升的过程二）国外央地关系发展的基本模式1.职能划分、财权配置和监督控制“三管齐下”这三者有着密不可分的内在联系，通常被整体运用首先，中央和地方的职能划分必须兼具原则性和灵活性，才能既有实效，又能应对经济社会的快速变化其次，财权的配置既要考虑地方的事权职能，也要有利于中央对地方的监督控制世界各国普遍将财政资金作为监督控制地方政府的有效手段最后，中央政府的监督控制能力决定了地方能分权的程度中央监督控制能力越强，地方的分权程度越高忽视监督控制能力，一味扩大地方分权，必将导致混乱和无序2.综合运用政治、行政、法治和财政四种手段总体而言，这四种手段都是平衡中央集权和地方分权的有效工具，各有优势和功能，没有高下优劣之分。

单靠一种手段或者个别工具，都不足以构建起良好的央地关系，各国都是根据具体情况和实际需要综合运用政治手段和行政手段通常表现为直接控制，其优势在于行动有力、效果明显，有利于加强中央集权，但容易损伤地方政府的独立性，降低地方政府的行政效率法治手段和财政手段相比之下表现为间接控制，兼具规范性、灵活性和稳定性，便于在中央集权和地方分权间取得平衡，利于保护地方分权，因而在单一制国家和联邦制国家被普遍运用3.高度重视民族问题民族问题使央地关系变得复杂而敏感，一旦处置失当，很容易被地方分裂主义所利用，上升为危及国家统一的重大问题苏联和南斯拉夫，在民族问题上分别采取了过度集权和过度分权两种极端做法，使民族问题演变成国家解体的导火索因此，在处理央地关系上必须高度重视民族问题，更加注重集权与分权的平衡，以利于维护国家统一和民族和谐三）国外央地关系发展的总体趋势纵观现代国家演进趋势，尽管各国央地关系结构模式千差万别，但每个国家都在朝着同一个方向、追求共同的理想状态：集分平衡与央地共进集分平衡是指现代国家不再刻意地寻求单方面的中央集权或者地方分权，而是努力在集权和分权之间找到平衡这一趋向反映了各国央地关系内在依存性不断增强。

事实上，各国政府都意识到，在日益成熟的现代社会，仅靠中央或地方单方面都无法满足民众更为多样的需求，也无法应对各种全球化的挑战唯有通过集权与分权的平衡，才能充分发挥中央和地方两方面的积极性例如，美国、德国等传统的分权型国家正在不断加强中央集权，法国、日本等传统的集权型国家则在积极对地方进行放权，其目标都是集分平衡央地共进是指各国在平衡集权分权的过程中，实现中央和地方权力的同步增长有效的权力调整就是将权力科学地配置在适当的地方，实现双方权力总和的最大化例如在福利国家，地方政府的权力普遍扩大，但中央政府始终保持着对地方的有力控制，地方分权力度越大，中央监控能力越强因此，现代国家的央地关系绝非传统意义上的此消彼长，而是通过科学配置实现中央和地方权力的同步增长二 我国央地关系的阶段性特征和突出问题（一）理性认识我国央地关系的阶段性特征我国是现代化的后发国家新中国成立以前，内乱外患打断了我国走向现代化的进程尽管在民国时期有一些极其薄弱的民族工业，但是由于连年战乱，国民政府并未建立起足以维护国家统一和抵御外敌入侵的中央权力和综合国力这一历史使命必然落在新生的中华人民共和国肩上从我国现代化进程看，改革开放之前和之后的30余年，大体可以分为起步阶段（1949～1978年）和快速发展阶段（1978年至今），这两个阶段的央地关系呈现出与先发国家相同或相似的基本特征。

1.现代化起步阶段：计划经济体制下的中央集权第一，建立了强有力的中央集权中央集权是现代化的前提新中国成立初期，我国从战争时期的军管会体制过渡到党政一体的大区制，再由大区制过渡到国家行政体制1954年，我国正式取消大区制，原来分散在各大区的权力统一集中到中央，中央政府直接领导各省市地方政府，完成了国家体制的建构和中央集权的任务无论从多灾多难的中国近代史看，还是从战后新兴国家发展史看，新中国在短短5年时间内便完成了国家体制建构并建立起强有力的中央集权，都是巨大的变革和了不起的成就第二，行政权力“收放循环”伴随着中央集权的确立，通过对分散的小农经济和工商业的改造，我国逐步建立起了高度集中的计划经济体制高度集权的弊端开始显现1956年，国务院召开首次全国体制会议，“实行中央与地方分权”，这也是我国首次行政体制改革，但由于“大跃进”而中断文革”时期中央再次下放权力，也因政治运动而告终至此，在经过两轮“收放循环”之后，高度集权的计划经济模式占据了主导地位尽管在这一时期，我国初步建立了工业化基础，但这种违背市场规律的集权模式，严重地阻碍了我国现代化的步伐2.快速发展阶段：市场化取向的分权化改革改革开放三十多年来，我国通过渐进式改革，逐步突破了计划经济体制下的高度集权模式，开启了市场化取向的分权化改革进程。

我国的分权化改革的主要特点是，行政系统内纵向放权和横向放权相结合，行政性放权和经济性放权相结合，行政系统向市场社会全方位放权总体上看，我国的分权化改革既是现代化快速发展阶段的必然要求，也是顺应经济全球化趋势的必然选择第一，行政性放权和经济性放权改革开放后，中央把高度集中的行政管理权部分地下放给地方，又把微观经济活动的决策权从各级政府下放给企业，政企不分的现象以及中央高度集权的状况得到逐步转变第二，纵向放权和横向放权相结合纵向放权是以中央和地方关系为主线，由中央向地方放权，由上级政府向基层政府放权，由此扩大了地方政府的自主权横向放权则是按照精简、统一、高效的原则，着力解决政府部门和行政机构职能交叉、权责不清的问题从1982年至今中央共进行了七轮机构改革，使政府职能更加清晰，机构运行更加协调、顺畅第三，法治化推进分权化改革新中国成立后两次行政放权都是以行政命令推行的改革开放以来，中央更注重以法治方式推进分权化改革1982年修订《宪法》和各级地方人大和政府组织法2000年，全国人大又制定并通过了《立法法》1984年颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，使民族区域自治制度进一步完善为解决香港、澳门回归问题，中央汲取古代治国理政智慧，创造性地提出“一国两制”方针，并通过制定《基本法》确定香港和澳门特别行政区和中央政府的关系。

这对于我国中央与地方关系的法治化具有极其重要的意义二）当前央地权力结构中存在的突出问题总体上看，我国中央和地方关系的演进与发展阶段相适应，分权化改革在推动中央和地方权力结构日趋合理的同时，极大地激发了经济社会活力，经过三十年多的快速发展，我国成为世界第二大经济体，人均GDP达到中等收入国家水平但是，我们也要清醒地认识到，当前在央地关系及其权力结构方面还存在着不少突出问题一是权力过度集中导致腐败严重党的十八大以来，党中央一方面大力反腐倡廉，一方面深化简政放权这表明我国的分权化改革尚未完成从中央“打老虎”、“拍苍蝇”的成效看，党政官员腐败高发多发，一些地方甚至出现了“塌方式”腐败，可见权力过度集中的问题十分突出简政放权改革则缘于政府仍然掌握着大量资源，而这成为引发“权力寻租”的根源就现代国家央地关系演进规律看，权力腐败是伴随发展的必然现象我国分权化改革任务依然艰巨二是中央和地方事权财力不匹配当前中央和地方权力结构不合理，在于事权划分不规范不明晰，事权和财力不相匹配我国《宪法》、《立法法》等仅确定了央地间事权划分的基本原则，本届政府进一步明确了中央和地方政府的职能，但并未提出财权配置方案自1994年分税制改革后，财力向上集中、事权向下集中的趋向明显。

这种趋向一定程度上助推了地方政府土地财政和重复建设的做法三是地方本位主义抬头分权化改革在增强地方政府自主性的同时，也带来了地方本位主义或地方保护主义特别是在“GDP政绩”导向下，地方政府利用掌握的土地资源审批权和地方税减免等手段招商引资，导致“政绩工程”等乱作为现象地方本位主义对中央奉行“上有政策，下有对策”，违背政令统一；地方保护主义则滥用行政权分割市场，损害统一市场，影响府际关系四是中央对地方的监控不足对比国外经验，我国央地关系中的突出问题还表现在：直接监控过强，间接监控过弱；政治行政监控过多，法治财政监控不足；多头监督，独立性和权威性不强受历史文化等多方面因素影响，我国对地方的控制主要是通过政治、行政方式进行直接控制，如对地方党政领导的任免，中央对地方进行的条条管理、垂直管理等相比之下，中央运用法治和财政手段对地方的间接监控显得不足，尤其是我国的转移支付制度，税收返还和财力转移占比过高，专项和一般性转移支付占比偏低，没有发挥出应有的监督控制作用三 优化。