市场监管行政处罚立案相关问题探讨.docx

市场监管行政处罚立案相关问题探讨内容摘要：目前我国尚无关于行政处罚立案标准方面的具体统一规定，在市场监管综合执法体制改革大背景下，随着市场监管领域消费投诉举报数量激增，因行政处罚立案标准的不明确而带来的执法困境和执法风险日益突显本文结合市场监管行政处罚立案的具体规定，分析了当前市场监管行政处罚立案规定存在的问题和实践中存在的争议，对准确把握和完善行政处罚立案标准提出了建议关键词：行政处罚；立案；标准；建议 一、行政处罚立案的法律意义行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁立案是行政机关对涉嫌违法行为进行正式调查的开始程序，立案决定的做出标志着行政处罚程序的正式启动构建明确具体的行政处罚立案标准，对于规范行政执法有着重要的意义：一是可以降低行政处罚立案的随意性，规范行政执法行为，防止出现对违法线索“该立不立”和“随意立案”；二是有利于督促行政机关依法履职，对涉嫌违法行为及时开展初步调查，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是有利于将不具备立案条件的案件排除在一般行政处罚程序之外，避免大量立案造成行政效率低下和行政成本高昂；四是有利于降低行政机关执法风险，避免出现因不当立案和违法立案而带来行政执法风险。

二、市场监管行政处罚立案相关理论及具体规定（一）市场监管行政处罚立案的一般要求目前我国对行政处罚案件立案标准的研究还比较少，在法律层面也没有明确统一的规定，相关的要求散见于《行政处罚法》和各部委制定的行政处罚程序规章中在实践中，对行政处罚立案标准一般认为应包括以下五个要件：1.办案机关有管辖权，一方面要求行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，即违法行为属于行政机关主管，另一方面要求实施行政处罚的行政机关与违法行为之间存在一定的连接因素，这一连接因素一般是违法行为发生地2.违法行为自发生之日起未超过2年，持续性违法行为从结束之日起算；3.不违反一事不二罚原则，对同一个违法行为之前没有进行过处罚；4、不适用简易程序，简易处罚程序属于当场处罚，没有单独立案环节；5、有涉嫌违法的行为存在，且该行为按照法律、法规、规章的规定应当给予行政处罚二）市场监管行政处罚立案的具体规定1、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七、十八条规定：工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。

立案应当填写立案审批表，同时附上相关材料（投诉材料、申诉材料、举报材料、上级机关交办或者有关部门移送的材料、当事人提供的材料、监督检查报告、已核查获取的证据等），由县级以上工商行政管理机关负责人批准，办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理2、《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定：食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的符合立案条件的，应当在7个工作日内立案第十八条规定：立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人3、《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定：质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。

立案案件应当报请质量技术监督部门负责人批准，并按照本规定程序办理，直至结案4、《价格行政处罚程序规定》第二十一条规定：除按照本规定可以当场作出的行政处罚外,价格主管部门对经初步调查或者检查发现的涉嫌价格违法行为,属于本机关管辖的，应当立案 三、当前市场监管行政处罚立案规定存在的不足和争议 （一）行政处罚立案标准的实体法规定缺失目前市场监管部门由于执法体制原因，行政处罚程序除了要符合《行政处罚法》之外，还要根据违法行为违反的实体法分别适用不同的程序规定，其中对涉嫌违反工商法律法规行为的处罚适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，对涉嫌违反质量技术法律法规行为的处罚适用《质量技术监督行政处罚程序规定》，对涉嫌违反食品、药品、化妆品、医疗器械法律法规行为的处罚适用《食品药品行政处罚程序规定》，对涉嫌违反价格管理法律法规行为的处罚适用《价格行政处罚程序规定》在上述四部程序规章当中，除了《食品药品行政处罚程序规定》对食品药品行政处罚案件的立案条件有相对明确的规定之外，另外三部程序规章都只对案件线索处理期限以及审批程序作出规定，并未从实体法的角度明确具体的立案条件虽然在《行政处罚法》中有关于行政处罚案件管辖权、二年追溯期、一事不二罚的规定，但是对于“有涉嫌违法的行为存在”这一核心要件并未作出具体规定，导致在执法实践中出现行政处罚立案的标准和尺度不一的情形。

二）对“有涉嫌违法的行为存在”的理解和证据要求存在争议在投诉举报线索的处理过程中，由于立案环节证据来源主要有投诉举报人提供和执法人员收集两种，这两方面的证据材料对于涉嫌违法的行为是否存在都具有证明力但是，这两方面的证据反映的情况往往不会完全一致，一般来说会有三种情形：第一种情形执法人员调查核实的情况与举报材料反映的内容一致；第二种情形的是调查核实的情况与举报材料反映的情况不一致，但也无法直接否定举报材料的真实性，举报线索真伪不明；第三种情形是现场检查的情况与举报材料反映的内容不一致，并且能直接证明举报不属实，比如被举报无照经营的当事人在现场检查时提供了营业执照，完全排除了被举报人的违法嫌疑目前，对于第二种情形下被举报人是否仍然有“涉嫌违法的行为存在”，是否可以立案有不同观点：一种观点认为，行政机关只有在掌握了比较充分、确凿的证据，证明违法事实客观存在的情况下，才可以启动立案程序，对于真伪不明的案件线索，或者违法事实是否存在还不是很清楚的情况下，不宜进行立案查处这一观点主要体现在食药领域行政处罚案件中，持这一观点的依据主要是《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定立案应当满足“有违法事实”这一要件，认为在违法行为是否存在还不是很清楚的情况下不满足这一条件。

另一种观点认为，行政机关只要有初步证据证明当事人有存在违法行为的嫌疑时，且这种嫌疑是具有合理性的，即使尚无充分的证据证明违法行为一定存在，也可以启动立案程序，无需证据达到确实、充分的程度，证据确实、充分是对行政处罚决定的要求三）是“应当”立案还是“可以”立案存在争议在立案环节另一个争议是对事实比较清楚、情节比较轻微、当事人可以或已及时改正的违法行为是否需仍要立案查处？也即满足条件的违法线索是“应当”立案还是“可以”立案？一种观点认为，对于一个涉嫌违法的行为，只要满足上述五个条件，无论违法情节轻重与否，行政机关都必须进行立案启动行政处罚程序，行政机关对于是否需要立案没有裁量权，如果不立案，就构成行政违法即使对于情节轻微的违法行为，也只能在经立案调查做出行政处罚决定的时候给予从轻、减轻或者免于处罚另一种观点认为，对于是一个涉嫌违法的行为否需要立案启动行政处罚程序，在满足上述五个条件之外还可以根据案情的需要享有一定的自由裁量权，对于一些轻微的违法行为或者当事人可以及时改正的违法行为，可以直接通过行政命令的方式责令当事人改正即可，无需耗费大量的行政资源启动行政处罚程序理由是行政处罚程序复杂，执法成本比较高，基于行政效率和行政处罚的必要性考虑，对于轻微的违法行为行政机关可以不予立案。

四、对于准确把握和完善市场监管行政处罚立案标准的几点建议（一）涉嫌违法的行为存在必须有相应证据证明虽然在实践中对“有涉嫌违法的行为存在”的理解和证据要求上存在着不同的观点，但是这些观点都建立在一个共同的基础之上，即对判断违法行为是否存在都必须依据一定的证据来做出在没有任何证据证明当事人存在违法嫌疑的情况下，行政机关做出的立案决定不仅违反了行政处罚立案的一般要求，属于随意立案，如果后续没有及时取得证明违法事实的存在证据，该立案决定的合法性将受到质疑相反，在处理投诉举报类的案件线索时，行政机关作出违法行为不存在的判断，也需要有相应证据，且对证据要求会比证明违法嫌疑存在的要求更高，因为对违法行为不存在的处理将是不予立案，而不予立案是对一个举报线索的最终处理结果，是对违法行为是否存在的最终判断，因此不予立案的证据要求应更高，一般要求达到事实清楚、证据充分的程度二）对证明涉嫌违法行为存在的证据要求满足合理怀疑即可在证据要求上，由于涉嫌违法是对行为人存在违反法律法规的可能性的一种大致判断，并且立案的结果并不必然导致行政处罚，因此笔者认为在立案环节的证据要求不宜过高，原则上只要满足合理怀疑即可实践中因涉嫌违法很难用量化的指标进行衡量，当事人有无违法嫌疑、违法嫌疑的大小只能依据初步调查掌握的证据来判断。

在投诉举报材料反映的情况真伪不明时，行政机关不宜轻易的做出违法行为不存在、不予立案的决定而应当对举报人提供的证据的真实性做进一步的判断，如果举报人提供的证据不存在伪造、造假的情况，且举报的内容符合合理怀疑，即使现场检查没有查实，但是无法排除被举报人曾经存在违法行为，此时仍然可以认定被举报人“有违法嫌疑”，可以推定有涉嫌违法的行为存在行政机关应通过立案，进行更为全面、深入的调查，并收集相应的证据，才能做出最终的判断只有在有确凿的证据和充分的理由证明举报人提供的证据存在的伪造、造假或者不符合正常、合理的逻辑情形下，才可以推定涉嫌违法的行为不存在三）在立案环节应当赋予行政机关有限的自主决定权对于满足条件的案件线索是“应当”立案还是“可以”立案？前文所述的两种观点均有各自的优缺点持“应当”立案观点能够促使行政机关积极的履行行政执法职责，降低行政处罚立案的随意性，督促行政机关对发现的涉嫌违法行为都进行严格的调查处理；其缺点在于该观点主张的行政处罚立案要求过低，对违法行为不区分情节轻重，容易使得行政处罚案件数量大幅增加，加上行政处罚程序复杂，导致行政机关执法效率低下持“可以”立案观点的优点在于赋予了行政机关一定的自由裁量权，便于集中力量打击一些相对严重的违法行为，便于提高行政处罚的效率。

缺点是相对灵活的立案标准本身不好掌握，容易造成行政机关履职不积极笔者认为，在立案环节应当赋予行政机关有限的自主决定权，具体来说：对于违法行为情节轻微、没有造成危害后果，或者违法情节轻微、能及时或已经改正的违法行为，应当赋予行政机关在立案环节一定的自主决定权，也即对此类违法线索，属于“可以”立案查处，但是对该类行为行政机关决定不予立案的，必须及时制止，并通过责令改正或者其他的方式督促行为人进行纠正，否者属于行政不作为对于其他的违法行为，比如性质比较恶劣、情节比较严重的违法行为和一般情节的，应当排除行政机关在立案环节的自主决定权，属于“应当”立案的情形四）应当认可并充分发挥市场监管部门其他监管手段的作用在行政法范畴内，行政机关行使行政管理职权、实现社会管理的方式除了行政处罚之外，还有行政许可、行政强制、行政命令、行政指导、行政规划、说服教育等多种方式行政处罚只是管理手段之一，同时也是程序最复杂、要求最严格、威慑力最大的一种方式行政处罚的实施需要行政机关投入大量的人力、物力，消耗大量的行政资源从社会管理成本的角度考虑，如果对所有情节轻微的违法行为都要行政处罚，行政机关的执法成本势必大幅增加，执法效率将会大打折扣。