“地域歧视第一案”的行政法思考.doc

地域歧视第一案地域歧视第一案”的行政法思考的行政法思考2010 年第 1 期法治研究“地域歧视第一案”的行政法思考蔡虹冯娟摘要:因悬挂横幅导致的”地域歧视第一案”已适用民事程序调解结案,然而,这起案件并非 民事案件该悬挂横幅的行为是国家机关工作人员在工作时间和职责权限内,行使行政职权,运 用行政权力的行为,属于行政行为,且具有可诉性.属于行政诉讼的受案范围.该案件当作民事案件 审理有其内在的深层原因.其中暴露的我国行政法律的缺陷已不容忽视.行政法治的不健全,必然会 影响到国民对法治进程的信仰.完善我国的行政法治建设已迫在眉睫.关键词:民事行为行政行为可诉性法律完善一,案情简介2005 年 3 月.深圳市公安局龙岗分局龙新派出所在辖区内悬挂了”凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的一旦案件破获.奖励 500 元”和”坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”两条横幅.4 月,河南籍公民任诚宇和李东照以该行为侵害了两人的名誉权为由.向郑州市高新区人民法院提起民事诉讼.要求法院判令被告依法就其侵权行为对原告公开赔礼道歉.并将道歉内容在人民法院认可的国家级新闻媒体上公开发表.郑州市高新区人民法院受理了此案2006 年 2 月.该案经郑州市高新区人民法院主持调解.双方当事人自愿达成如下协议:被告深圳市公安局龙岗分局向原告河南籍公民任诚宇,李东照赔礼道歉.原告任诚宇,李东照对被告深圳市公安局龙岗分局表示谅解.原告自愿放弃其他诉讼请求.二,行为的性质分析这起案件看似已经结束.然而这起案件折射出来的问题却不能不引起我们的进一步思考这起纠纷的定性正确吗?是民事纠纷还是行政纠纷?与此相应,这起案件适用的程序正确吗?郑州市高新区人民法院受理该案的依据可以从《成都商报》对该院院长的一篇专访报道中窥知一二.在该报道中.郑州市高新区人民法院郑水泉院长表示.这起案件是作为民事案件受理的.具体案由是侵犯公民名誉权.郑院长认为,自”横幅事件”发生后,经媒体曝光,互联网转载,影响到全国各地,原告在郑州’看到相关报道.认为侵犯其名誉权.民事侵权案件可以由侵权行为地法院管辖.因此郑州市高新区可以认定为侵权结果发生地.该地基层人民法院有管辖权.在面对”既然此案被告主体是国家行政机关,为何以作者简介:蔡虹,中南财经政法大学法学院教授;冯娟,中南财经政法大学 2008 级诉讼法学 专业硕士研究生.61‘地域歧视第一案”的行政法思考民事案件立案”的疑问时.郑水泉院长解释说.虽然被告是行政机关.但是实施的侵权行为属于侵犯他人名誉权.实施的是一种民事侵权行为,因此可以作为民事案件受理①从郑水泉院长的解释中我们可以看出.郑州市高新区人民法院之所以会将这起案件认定为民事案件.是因为其从侵犯的权利类型(名誉权)人手推出侵权行为的类型(将其认定为民事行为).然而.不同性质的行为可能侵犯同一性质的权利类型侵犯他人名誉权的既可能是民事行为.也可能是行政行为.还可能是犯罪行为.我国《刑法》第 246 条规定的侮辱罪就是惩罚这种严重侵害公民名誉权的犯罪行为某一侵权行为的类型并不取决于它所侵犯的权利的性质.而仅取决于该侵权行为本身具体到本案来说.侵权行为是深圳市公安局龙岗分局龙新派出所悬挂上述横幅的行为.这起纠纷是民事纠纷还是行政纠纷.要使用何种程序.必须要从该行为本身人手.即分析此行为是否是行政机关运用行政权力所为的行为首先.该行为的主体是享有行政职权的行政机关.然而行政机关还可能作为民事主体参与民事活动因此,行为的主体并非问题的实质,问题的实质在于具体法律关系中行政职权的运用与否对此进行判断的一个实用方法是,如果一个行为公民,法人和其他组织不能实施.只能由特定的机关和组织来实施.或者即使能实施.也无法达到行政机关所能达到的效果.那么这种权力就是一种公权力.这种行为就是运用公权力的行为而如果一个行为是任何一个组织或个人都有权实施且实施效果没有差别的话.这种行为可能就是民事行为按照这样的标准来分析,首先.我们假设”坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”这一横幅是某一公民制作的并署上了他的大名可以想见.当这个横幅悬挂出来的时候,不少人会哑然失笑.因为公众很清楚这个公民根本就不具有”坚决打击”的能力和权力这样的横幅除了徒有喜剧效果之外.不再有其他的作用然而本案却不同.本案中的横幅恰恰是深圳市公安局龙岗分局龙新派出所制作悬挂的.并署上了辖区派出所的字样.任何人都不会怀疑公安机关”坚决打击”的能力和权力.任何人看到这一横幅.都会想到这一横幅背后的公权力的严肃面孔,并为这一严肃面孔所震慑.这也正是龙新派出所挂出这一横幅的目的所在正是从这种对比关系中.我们看到了这一横幅中公权力的62运用根据行政法定权限.公安机关的人民警察依法履行下列职责:(一)预防,制止和侦查违法犯罪活动:(二)维护社会治安秩序.制止危害社会治安秩序的行为等.”坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”,是龙新派出所打击犯罪的意志表达,是公安机关根据《刑事诉讼法》,《治安管理处罚法》等法律赋予自己的打击犯罪活动的法定职责.行使自身权力或日履行自身职责的行为其次.分析”凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的,破获案件的.奖励 500 元”这一横幅内容.这一行为中行政权的运用较为明显,该行为属于行政奖励.在本案中.奖励的条件是相对人举报了河南籍团伙敲诈勒索犯罪.并且案件得以侦破.符合这一条件.则该相对人可以得到行政机关给予的 500 元物质奖励.由此可见,本案中,深圳市公安局龙岗分局龙新派出所悬挂横幅的行为.是依法打击辖区内违法犯罪活动.维护社会治安秩序和保护公民生命财产安全的行为其悬挂横幅的行为是国家机关工作人员在工作时间和职责权限内.行使行政职权.以龙新派出所的名义.体现龙新派出所打击犯罪意志的运用行政权力的行为.而非与他人建立民事法律关系的民事行为在这起案件中.原告任诚宇和李东照与被告龙岗分局之间显然不存在民事法律关系.龙新派出所悬挂横幅的行为也显然不是民事行为.因此这起案件不是民事案件.不能适用民事诉讼程序那么此案能否适用行政诉讼程序,是否属于行政诉讼的受案范围呢?三,行为的可诉性分析在此之前.对”地域歧视第一案”是否属于行政诉讼受案范围这一问题进行讨论的也不乏其文.例如在《”歧视河南横幅案”谁有司法管辖权》一文中,刘飞宇博士在否认了该行为属于民事行为之后.也对该行为是否属于行政诉讼的受案范围作了分析刘飞宇博士认为.深圳市公安局龙岗分局龙新派出所挂出两个横幅的行为.”坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”仅仅是一个口号,没有法律效果,不是一个行政行为.更不是一个行政决定.不存在针对该行为提起诉讼的救济途径;”凡举报河南籍团伙敲诈勒索犯罪的,破获案件的,奖励 500 元”与任,李二人没有法律上之”利害关系”,任,李二人不具备原告资格,因此法院应当裁定不予受理②总而言之.在否定了该行为属于民事行为之后,任,李二人实际上无法获得司法救济笔者对此“地域歧视第一案”的行政法思考持怀疑态度首先.分析悬挂”坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅这一行为.《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《行诉解释》)第 l 条规定:”公民,法人,其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服.依法提起诉讼的.属于人民法院行政诉讼的受案范围”根据最高人民法院行政审判庭的权威说法.本解释所指行政行为.是指具有国家行政职权的机关,组织及其工作人员,与行使国家行政权力有关的,对公民,法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为③最高人民法院副院长江必新曾作进一步解释,该概念包括三个方面的内涵:第一,行政行为是具有国家行政管理职权的机关和组织所实施的行为.这一条件是主体条件.第二.行政行为必须是与行使行政职权有关的行为.这一条件是内容条件,即行为的内容必须与行使行政职权有关.第三,行政行为必须是对公民,法人和其他组织的合法权益产生实际影响的行为.这一点是行政行为的后果要件.④显而易见.龙新派出所实施的与行使行政权力有关的行为,属于《行诉解释》所称的行政行为,属于人民法院行政诉讼的受案范围,人民法院应当受理.刘文认为.该行为不能提起行政诉讼的最重要的理由便是该行为不具有法律效果.实际上强调”法律效果”是《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》中(以下简称《行诉意见》)的规定.在行政行为的定义上对法律后果的要求不同,是《行诉解释》对《行诉意见》的重要改变之一.《行诉意见》强调行为的法律效果,即原则上是影响到公民,法人或者其他组织的法律地位.使他们的权利义务发生增减得失的法律效果,而《行诉解释》则只要求产生实际影响⑤”实际影响”的标准要比”法律效果”的标准宽泛得多.龙新派出所悬挂横幅的行为.对任,李二人虽不具有所谓的”法律效果”.但确实对他们造成了”实际影响”,因此,根据《行诉解释》的规定,就属于行政诉讼的受案范围其次.分析悬挂”奖励 500 元”横幅的行为.刘飞宇博士认为该行为不能提起行政诉讼的理由在于,任,李二人与该行政行为没有法律上之”利害关系”,因此不具备原告资格.笔者承认.该行为属于行政奖励行为,任,李二人也的确不是该行为的行政相对人.但是能以此得出任,李二人没有法律上之”利害关系”.因此不具备原告资格,提出的诉讼法院不应受理的结论吗?《行政诉讼法》对原告资格的界定是”认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民,法人或者其他组织”.就原告资格来讲,”应当说.我国行政诉讼法对原告资格的界定是非常宽泛的.……至少从行政诉讼法有关条文的字面意义上没有作多少限制.《行诉意见》对这一问题同样没有作多少限制.但是在实践中.有相当一些地方进行了非法限制非法限制的源头是所谓的‘相对人’理论.这种理论认为,只有行政管理相对人才能提起诉讼.……由于这样一种不当的狭义理解.使行政诉讼原告资格受到了极大的限制.”⑥因此,《行诉解释》的工作之一便是对原告资格作出明确的规定,以取消对原告资格的不当限制.《行诉解释》第 l2条规定:”与具体行政行为有法律上利害关系的公民,法人或者其他组织对该行为不服.可以依法提起行政诉讼.”所谓”与具体行政行为有法律上的利害关系”.是指行政机关的具体行政行为对公民,法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响.⑦可见.此处的”法律上之利害关系”.并非只限定于当事人.而仅仅是”实际影响”标准.根据这一规定.”只要个人或者组织与行政行为有法律上的利害关系.或者说.只要个人或组织受到行政行为的实际的不利影响.不管他是不是行政行为直接针对的对象.或行政行为所直接指名道姓的那个组织或个人.只要这种不利影响通过民事诉讼得不到救济,就应当考虑通过行政诉讼来解决”⑧在本案中,任,李二人受到了行政行为的实际不良影响.属于”与具体行政行为有法律上利害关系的公民”,因此尽管他们不是行政行为直接针对的对象.也仍然具备原告资格.可以提起行政诉讼.人民法院应当受理.刘文中,以任,李二人不是行政奖励行为的相对人为由.认为该二人没有”法律上的利害关系”.实际上是错误理解了”法律上利害关系”的内涵刘文实际上是将”法律上之利害关系”仅仅狭隘地理解为当事人,这就不当地限制了原告的资格,《行诉解释》为取消对原告资格的不当限制所作的努力便毁于一旦四,本案的现实成因从以上的分析我们可以看出.这起”地域歧视第一案”本质上是一个行政案件.可以也应当提起行政诉讼.作为一起行政案件,笔者认为,本案的正当程序63“地域歧视第一案”的行政法思考应当是,当任,李向郑州市高新区人民法院提起民事诉讼时.郑州市高新区人民法院应当根据《民事诉讼法》第 111 条第 1 项”依照行政诉讼法的规定,属于行政诉讼受案范围的.告知原告提起行政诉讼”来处理.根据《行政诉讼法》及其相关解释的规定,任,李二人应当以深圳市公安局龙岗分局为被告.向深圳市龙岗区人民法院提起行政诉讼.深圳市龙岗区人民法院应当受理本案也应当由该人民法院的行政审判庭进行审理.并不可适用调解结案然而奇怪的是.这起案件却没有像我们所分析的那样.以一个行政案件的面孔出现在世人面前,而是作为一个民事案件起诉,受理,应诉.并最终以民事诉讼特。