张灵汉：我所亲历的深圳争取立法权过程.doc

张灵汉：我所亲历的深圳争取立法权过程张灵汉，1936年生1961年毕业于中国政法大学（原北京政法学院）1981-2001年，曾任深圳市委政策研究室条法处处长，深圳市法制局局长，市政府法律顾问室主任，市政府行政复议办公室主任，深圳市人大常委委员、法制委主任现为深圳市决策咨询委员会委员，广东金地律师事务所合伙人1987年夏天，广东省经济法研究中心在深圳召开“经济特区立法研讨会”我在会上作中心发言时，就抛出了“要权”的话题一位老干部说“我不能苟同，广东被授权立法，你也要立法权，这样广东不是多头立法了吗？一个省弄得四分五裂的，而且违反国家法律的统一原则，我不赞成”这个话题当时激辩了三天，但没有一个结果———深圳市法制局原局长张灵汉“那些年，我一直在做市场经济法制的贩子把国外的市场经济立法经验贩到深圳，然后再从深圳贩到国内其他城市回顾起27年前在深圳的一系列开创性的立法尝试，72岁的张灵汉，为特区要得立法权“第一功臣”的他，喜欢这样评价自己张灵汉，从北京政法大学（中国政法大学）毕业后留校任教了18年29年前，他被中侨办一纸调令，从京城“空降”深圳两年后，他被深圳市委相中，成为中国改革开放最前沿城市的深圳立法工作组的组长。

这个在象牙塔里呆了多年的“书生”，开始发力，将之前积淀的理论能量逐渐释放那时领导很开明，用人并让你放手去干在这样的宽容的氛围之下，“书生”张灵汉有了顶着“违宪”的帽子，为特区争立法权的勇气他说，当时他有一个梦那就是在未来的5年内，为特区打造一系列规矩，让特区真正做到有法可依，依法办事1987年，在全国的“特区经济立法研讨会”上，他说出了这个梦，虽然反弹很大，但终也辗转曲折地在5年后得以实现让律师界更多的人记得张灵汉这个名字的，并不是因为立法权，而是因为《深圳经济特区律师条例》的修订这个条例规定，律师可以“接受委托，为被侦查机关依法采取强制措施或者被限制人身自由的当事人提供法律帮助”，这也意味着律师可在犯罪嫌疑人被抓进公安机关时，提前介入而在此前，律师只有在审判阶段才能介入案情这一条例在中国法治史上留下了不可磨灭的印迹外界评价这是律师界第一部与国际接轨的法律到今天，这个72岁的老人仍是深圳决策咨询委的专家眼下，他正要完成的是一份特区《关于申报法制建设改革创新事项的报告》深圳立法权“要”了5年从1987年到1992年深圳戴着“违宪”的帽子，顶着还没“户口就要“粮票”的争议，走“议外路线”，在当时中央领导的支持下才有了结果深圳的立法权是在1992年取得的。

那时候深圳还是个“小城市”，所以取得立法权的阻力也非常大实际上深圳早在1987年就跟中央提出要“立法权”，到1992年获得立法权，近5年的时间，深圳可以说是戴着“违宪”的帽子，顶着还没“户口就要“粮票”的争议，走“议外路线”，在当时中央领导的支持下才有了结果的1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》深圳这个副省级城市终于有了立法权但在当时，除了全国人大及其常委会外，只有省级人大及其常委会才拥有立法权，甚至很多的省会城市和直辖市也只拥有“半个立法权”授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施，这在全国还是第一次外界好多人都说“我是为特区争得立法权的第一功臣”我不敢这样标榜但最开始要“立法权”确实是我1987年在“经济特区经济立法研讨会”上提出的，后来因为负责立法方面的工作，也就为这个前前后后跑了多年1987年，我是深圳法制局局长从北京政法学院（后来的中国政法大学）调到特区已经六年先是在深圳市经济特区立法组，后更名为条法处，最后条法处又独立出来升格为法制局这几个部门当时做的主要工作都是搞特区立法计划，往省里报。

因为在特区创立之初，中国的立法还跟不上开放的步伐，很多领域都是空白计划经济年代，一切都由国家统一包办，民间社会几乎没有什么纠纷，也不需要法律来救济，所以立法上也很不完善执法层面上也只有《刑法》和《治安处罚条例》基本上只有关于治安的，镇压反革命的法律这种情况一直持续到改革开放后在民法这一块，几乎是个空白，除了像《婚姻法》等零星的单行本深圳要搞立法，也不是深圳自己的要求因为1980年，中央下第27号文件颁布建立特区的政策时，也要求把改革开放政策法制化，通过立法对外公布和保障实施只有法律才能让境外人士相信，人家才敢来投资而在过去很多年，我们总是靠红头文件来操作但红头文件只是个内部的东西，按现在的说法就是“暗箱操作”1981年11月，全国人大授予广东、福建两省人大立法权深圳也在1981年相应地成立了特区立法工作组我也是这一年进了立法工作组1982年下半年，我们就开始做立法计划，往省里报当时只有省人大才有立法权因为法律规定只能由同级政府向同级人大提出立法议案所以，我们制订了立法草案之后，由市委报给省政府，然后以省政府的名义向省人大提交，这个周期也比较长到1986年，6个年头，特区的法规大约有19项，其中16项是省人大通过的，3项规章是国务院通过的。

而从那一年开始，省人大的立法任务也重了当时珠三角开放，各个地方都要立法省人大忙不过来实际上，从1986年开始，我们就已经在酝酿要“立法权”为什么想自己要有“立法权”？除了客观上省里的立法任务重外，另一方面随着特区的不断发展，很多问题暴露出来，立法工作迫在眉睫在此之前，我们给省里报了几个立法计划，都没完整通过像我们当时报的《深圳经济特区抵押贷款管理规定（草案）》报上去差不多一年的时间后才通过，且通过后《规定》的适用范围也大大缩小，当时我们立法计划中《规定》不仅适用于外企，也适用于国企但通过后的《规定》缩小至仅限于涉外企业有些创新的东西根本通不过为此，我跟市委提出来，深圳要真正加快发展，要真正做到有法可依，必须要有自己的立法权这一提议马上也得到了市委的同意而且我们“密谋”在1987年的“经济特区立法研讨会”上，开始“要权”话题一提出就炸开了花一位老干部说，广东被授权立法，你也要立法权，这样广东不是多头立法了吗？一个省弄得四分五裂的，而且违反国家法律的统一原则，我不赞成谋划“要权”计划之后，我们就开始外出取经就特区下一步该如何立法等课题，马上组织人力去香港以及国外等地考察学习国际经济法的立法经验。

学习考察回来之后，我们拟定了一个《借鉴移植香港和国外经济立法经验、加快深圳立法的工作方案》，计划在5年内制定135项经济法规为什么当时用“市场调节法规”这几个字？因为当时还没有“市场经济”一词当时只是提“三个为主”，即市场运作以市场调节为主，资金以外资为主，经济结构以工业为主如果这135项要在五年内完成，那么特区所有工作基本上可以做到有法可依，依法办事深圳才能进一步对外开放，加快引进外资对“要权”以及135项立法计划，市委原则上同意了我们的看法，但还未跟省政府通气1987 年夏天，广东省经济法研究中心在深圳召开“经济特区立法研讨会”会议邀请了国务院法制局、全国人大法工委，省政府、珠海、汕头和厦门三个特区的相关负责人以及中山大学等一些法学研究机构的专家学者我在会上作中心发言时，就抛出了“要权”的话题提出要在特区立法的基础上进行完善配套，建立一整套相对独立的法规体系，借鉴、移植香港和国际经济立法经验我当时提出的要立法权的理由有几个：一是135项立法计划五年内必须完成这也意味着每年要完成三十几项立法工作，而之前，广东省人大，从1981年有了立法权到1986年，过去的六个年头里，才通过了16项法律。

而且现在随着广东的进一步开放，广州以及珠三角的一些其他城市都会有立法的需要，省里任务太重，且精力有限，可能到时会无暇以顾二是只有深圳才最了解深圳，最了解如何实现特区的政策要完成任务，最大的保障就是给予深圳立法权这个话题像枚炸弹一抛出，下面就炸开了花参会的学术机构像中山大学法律系、广东其他一些法学研究所等的专家学者，则一致赞成，认为这样可以加快特区建设且在贯彻特区政策方面有好处，特别是能让特区早日做到有法可依，依法办事但是省人大和省委一些同志坚决反对，并批评我“要立法权是违宪”说全国人大只授权广东、福建两省立法，深圳现在也要求立法，这违反国家的规定，不能接受我印象中最深刻的是一位老干部他原是司法部一个司的司长，从司法部司长的职位上离休，当时在广州大学法律系当主任，也是广东省经济法研究会的常务理事他反对得最为激烈，他说“我不能苟同，广东被授权立法，你也要立法权，这样广东不是多头立法了吗？一个省弄得四分五裂的，而且违反国家法律的统一原则，我不赞成”这个话题当时激辩了三天，但没有一个结果市里分管法制局的领导周溪舞想从中调和，就请省人大和省委的吃饭他们也在饭桌上跟市领导投诉说“你们老张的思想不行”。

下来后，周溪舞就找到我说“你不要跟他们正面冲突，要跟他们讲道理，不搞对抗，要争取支持市委同意，这样做没错”周溪舞还让我把具体的立法计划和我自己的一些想法给中央也写个报告，争取中央支持反对声让议案推迟表决当时的会议是由全国人大常委会常务副委员长彭冲主持他一看到上海、广东两个代表团意见都这么大，就不敢将此议案提交大会表决1987年年底，我起草的文件正式以市委的名义，报送给省委省政府省人大，中央、国务院以及全国人大送上去好几个之后，1988年的秋天，一位中央领导到深圳，说是专门为深圳的立法计划和立法权而来市委就安排我去汇报汇报完后，他表态：“这个计划我们支持，你们的理由很充分但他也提出一个问题，“根据国家法律的规定，只有人大才有立法权但是深圳现在还没设人大，只成立立法委这个我就不敢作主”1988 年11月，当时的深圳市委书记李灏接到中央领导的意见，中央决定同意给深圳立法权，但不同意深圳设立法委员会，要成立人大，并授权人大立法中央体改办的同志将会来落实这个事李灏听了很高兴，也及时把这个消息告诉了我我们就开始天天盼着国家体改办的同志来1988年12月，中央派体改办一个司的司长到深圳如何跟全国人大提“授予深圳立法权”的议案？由谁来提？我们与体改办的司长等人共同拿出一个方案：即《在原国务院授权广东、福建两省有立法权的基础上，授权深圳立法权的议案》，决定议案由国务院提交给全国人大。

国务院那头都由中央体改办负责司长将这个议案带回国务院法制局，作为国务院的议案提交给全国人民代表大会1989 年3月中旬，七届全国人大二次会议召开当时我没去，深圳市委派人去回来后跟我讲当时的情形我们和体改办共同起草的那个议案本来是准备在全国人民代表大会上讨论的，但没想到反对的声音太大了最早发难的是上海市人大代表团的代表他们认为广东已经有立法权了，又有那么多的优惠政策，现在还要再给特区立法权，将进一步扩大政策差距这是给特区锦上添花，脚步过快且在当时，深圳还没有成立人大及其常委会，没有“户口”就先给“粮票”的做法显然不妥，更何况广东省人大本身也不同意广东省人大的同志在会上仍然坚决反对当时的会议是由全国人大常委会常务副委员长彭冲主持他一看到上海、广东两个代表团意见都这么大，就不敢将此议案提交大会表决后经过全国人大委员长会议决定：将原来要提交全国人大会议讨论的国务院的议案变通为：授权全国人大常委会在深圳市依法产生人大及其常委会后，再对国务院的议案进行审议，作出相应的决定委员长会议对我们那个议案讨论通过的程序上进行了变通，也意味着这一议案的讨论范围从全国人大代表层面缩小至全国人大常委层面当时的人代会只是对“授权全国人大常委会进行讨论通过国务院的议案”这个授权作了表决。

这一次彭冲没有用举手、点数的办法，而是用了点“技巧”他说“反对的举手”，但即便这样，听说也是有不少举了手，但彭冲看了一下会场后马上宣布。