中国民族区域自治模式的基础理念及实现路径-兼论韩国地方自治制度.doc

[????]中国民族区域自治模式的基础理念及实现路径- 兼论韩国地方自治制度的启示 -吴 东 镐*1)三、实现民族区域自治的路径一、中国在解决民族问题上的抉择：1、中国现行法律关于实现民族区域民族区域自治模式自治路径的规定二、民族区域自治的基础理念2、实现民族区域自治的新路径—民众1、民族自治思想参与机制2、地方自治理念结语国家的多民族结构是人类社会发展过程中形成的既有现实，当今世界大多数国家是一国多族继20世纪90年代初前苏联、东欧国家发生规模性的民族分裂之后，民族问题在世界其他地区呈现纷乱不已的态势面对这种情况，世界各国、特别是多民族国家重又探讨与反思同一个问题，即多民族国家如何处理好民族关系，何种理论更合乎现代国家条件下民族政治 问题的解决，何种民族政策能够保证统一多民族国家各民族的和睦相处？20世纪中叶以后，特别是七八十年代以来，世界上很多国家在看待和处理民族问题方面，发生了观念性的转变和政策性的调整在多民族国家，解决国内民族问题的一个主要政策就是赋予少数民族以不同程度的自治权，允许少数民族实行某种形式的自治，如民族自治或地方自治，或者两者兼而有之 1) 中国所采取的民族区域自治模式就是两者兼有的一个重要例证。

本文旨在于通过考察我国选择民族区域自治模式的历史过程，探析这一模式的基本特征及理论本源，并讨论在现实中为达到民族区域自治的目标应当选择何种路径的问题 作者简介：吴东镐（1971—），男，朝鲜族，吉林汪清人，延边大学法学院副教授，法学博士1) 熊文钊：大国地方，法律出版社 2008年版，第 51-页521110 第21卷 第3號(2009.12)一、中国在解决民族问题上的抉择：民族区域自治模式民族区域自治，作为中国共产党的关于中国民族问题的理论和政策，是在实践中不断的经过总结而发展起来的早在 1922年的党的二大上，中国共产党人借鉴马克思主义经典作家曾经提出的以实现民族自决权、联邦制和民族区域自治作为解决民族问题的政治方式的理论，提出了民族“自治”思想，提出了“自治”、“民族自治邦联”邦、共“和国”的口号和主张，这种自治是借鉴苏联模式的自治，并将之作为解决我国民族问题的方式而提出 1923年《中国共产党党纲草案》再一次将列宁的民族自决权原则作为党解决国内少数民族问题的原则在此后相当长的一段时期内，党的“自治”的张主沿袭了二大的纲领，主张“民族自决”和联“邦制”是解决民族问题的正确方式这时我们党对民族问题的认识还不全面深刻，主要通过学习和借鉴当时苏联解决其民族问题的理论和实践来展开工作。

但相较于党初期关于民族政策的主张，中国共产党虽然继续传扬境内一切少数民族实行自决，但重心已移转到各少数民族有权组织自己的政府、管理自己的事务、同时与汉族联合建立统一的国家结构形式的务实性安排随着党在理论上的成熟和对国内民族问题认识的逐步深化以及建立抗日统一战线的需要，至抗日战争后期中国共产党不再提及“民族自决”，以免国家分裂而是结合中国国情重新理解了列宁对民族问题解决方式的构想因此，在党的六届六中全会上，党明确提出了实行民族区域自治以解决国内民族问题的政治主张此后，党关于民族区域自治的政治构想日趋具体清晰，并在实践中不断完善2)那么，中国为什么选择了“民族区域自治”这一特殊的模式，而没有采取以各少数民族为单位的民族自治模式或各少数民族相对独立实施自治的联邦制模式呢？其主要理由可分析如下：第一，从历史情况来说，中国长期以来是统一的多民族国家与同样是由多民族构成的大国相比 , 中国各民族之 间的相互接 触、交融、杂居、通婚等 联系的历史要长远得多中国境内各民族之间的关系不同于美国、加拿大、澳大利亚等多民族大国中的土著民族和迁居民族 , 也不同于前苏联各加盟共和国内的各民族沙皇俄国作为现代民族国家的形成是与对异国民族的征服和扩张同步的 , 而中国现代民族国家则是随着近代国家2) 姜琦：《中国民族区域自治制度研究》，武汉大学硕士论文，2005年，第 2-3页。

国民中族区域自治模式的基础理念及实现路径1111危难、各民族面临前所未有的共同外敌时逐步形成中华民族自觉意识而形成的 , 因此中国各民族对统一国家、中华民族的一致认同更强烈、更深厚3)第二，建国初期，中国少数民族只占全国总人口的百分之六，并且呈现出大分散、小聚居的状态，汉族和少数民族之间，几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居4)第三，中国是个民族在中国共产党的领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离5)上述的历史性抉择过程及原因表明，中国所选择的民族区域自治模式自然有其鲜明的特征第一 , 中国的民族区域自治是在单一制的国家结构形式下实行的国家的统一领导”是对单一制国家对中央与地方关系的概括说明从权力的来源和运行来看, 单一制国家的基本做法是：一个主权国家之内人民将国家权力完全委托给中央政府，中央政府因此拥有最高权力和全部国家权力, 地方政府的权力是由中央授予和规定的6) 中国民族自治地方的自治机关所拥有的自治权来自于单一制国家宪法的赋予需要指出的是 , 尽管当今世界约200个国家中实行联邦制的不到 30 个, 但在多民族的大国中却普遍实行联邦制 , 如俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度等。

可以说中国是多民族大国中实行单一制的一个特例7)第二 , 中国的民族区域自治既不是以各少数民族为单位的“民族自治”，也不是按地域划分的“地方自治”，更不是个某民族独享的区域自治，而是民族自治与区域自治相结合的在一个或几个少数民族聚居区实行的平等联合自治8)作为一种地域性民族自治 , 我国的民族区域自治是在“各少数民族聚居的地方”实行的,3) 侯德泉：《自治 ?民族自治·区民域族自治——比较视野的概念新解》，理论与改革， 2008年第1期，第页264) 熊文钊：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社 2008年版，第页315) 熊文钊：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社 2008年版，第页316) 浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社 1999年版，第 2597) 侯德泉：《自治·民族自治·区民域族自治——比较视野的概念新解》，理论与改革， 2008年第1期，第页258) 姜琦：《中国民族区域自治制度研究》，武汉大学硕士论文，2005年，第3页1112 第21卷 第3號(2009.12)特定地区少数民族的“聚居状”态( 而非绝对占人口多数) 是实行区域自治的特定限制条件。

只有达到一定程度相对密集人口的少数民族地区, 才能建立民族自治地方 , 实行区域自治第三，民族区域自治也是政治因素与经济因素的结合这里所说的经济因素，主要是指民族和地区的经济发展基础、条件及成果，自然资源状况，民族的科技和教育文化发展状况及相关的民族科学文化素质这里所说的政治因素，主要是指民族民主平等，民族团结合作，民族区域自治，民族繁荣发展，保持社会稳定，维护国家统一等少数民族自己管理自己，协调民族关系，促进民族社会发展方面的民族民主政治因素中国建立民族自治地方时，不仅考虑到民族构成，以利于少数民族自治和民族团结，也考虑到了地域经济和文化发展，以利于共同繁荣其旨在于，通过二者的结合，充分发挥各民族人民当家作主的积极性，同时，充分发展平等、团结、互助的新型社会主义民族关系，从而巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义事业的蓬勃发展9)第四，中国民族区域自治地方实现自治的主要方式为设立自治机关由该自治机关行使自治权这里的自治机关为民族自治地方的人民代表大会和人民政府民族自治地方的自治机关具有双重性质, 即它们是一级地方国家机关, 同时又是少数民族在其聚居区内行使区域自治权的自治机关。

其一方面作为自治机关根据宪法和法律的规定享有自治权，另外一方面作为国家行政机关行使一般地方政府职权不过，在实际运作情况而言，民族自治地方政府呈现出更多的国家一级地方政权机关的属性而较少呈现出自治机关的属性；民族区域自治机关的自治权在实际行使过程中更多地为行政性权力所侵蚀对此，有人分析称，宪法和法律虽然对民族区域自治权做出了规定，但未从事权角度对于民族区域自治地方政府的两种只能作出划分，仅仅是笼统地做了“管理本民族、本地区内部事务”的规定10) 这就无形中把自治地方内的民族内部事务实际上纳入到了自治机关的行政事权范围里9) 熊文钊：《大国地方：中国民族区域自治制度的新发展》，法律出版社 2008年版，第页3710) 徐会平：《民族区域自治权研究—— 中央与地方关系视角》，山东大学硕士论文，2004年，第 40页国民中族区域自治模式的基础理念及实现路径1113二、民族区域自治的基础理念中国的民族区域自治模式具有鲜明的特征，而其构思的背后有着人类历史进程中所凝练出的两种较为深刻的理念，其一为民族自治思想；其二为地方自治理念1、民族自治思想民族自治 (ethnic autonomy) 是与民族自决相关联的概念。

有关自决权利的内涵, 在《联合国宪章》的起草文件中已明确提到“自我管理” 1945年旧金山的联合国国际组织会议(UNCIO) 重申“只有当自决的原则意味着人民自我管理的权利而非分裂的权利时,11)才符合《联合国宪章》的宗旨” 民族自决可分为内部自决( 自我管理 ) 和外部自决(分离 ) , 而民族自治正是在内部自决的意义上被国际法普遍认可的西方学者关于民族自治的定义众说纷纭, 但都包含着某种权力的转移, 即某种权力由中央政府转移至自治实体凡是自治 , 都不具有充分的主权, 因此通常都发生在少数民族的所在国宪法和立法的大框架之内, 而且还受到中央政府或类似机构的监管, 以确保自治机构的所有活动都符合于自治的规定12)民族自治建立在承认一国之内少数民族权利的基础上 1976 年开始生效的《公民和政治权利国际公约》第 27 条对少数群体权利作了这样的规定: “在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中 , 不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利当今, 民族自治愈益受到国际社会重视这一方面是出于对民主、平等、参与的政治理念的深刻反思。

人权的保护应当是任何自治的第一目标13) 基于维护少数群体权利的自治可以视为人权理论的延伸和运用另一方面是由于全球族群意识的复兴及随之而来的民族冲突 , 民族自治被作为一种妥协性的方案 , 作为预防和解决民族冲突的手段民族自治的功能 , 一般认为有如下几个方面 : 首先 , 民族自治有利于维护少数民族的权利, 促进其富有成效的参与, 培养民主素养, 奠定民主政治的基础；其次 , 民族自治可11) 王铁志、沙伯力：《国际视野中的民族区域自治》(论文集) ，民族出版社 2002年版，第 212页12) 王铁志、沙伯力：《国际视野中的民族区域自治》(论文集) ，民族出版社 2002年。