我国小金库专项治理的实践成果与理性思考.docx

我国“小金库”专项治理的实践成果与理性思考 “小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产[1]改革开放以来，我国曾先后在1989年、1995年开展了两次“小金库”专项治理工作2009～2011年，又开展了有史以来范围最大、力度最大、成效也最大的“小金库”专项治理工作一 “小金库”专项治理的谋划方略按照“标本兼治、重在治本”的要求，深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，是从源头上治理腐败的重大举措2009年4月，党中央、国务院决定在全国范围内部署开展“小金库”治理工作中央纪委、监察部、财政部、审计署会同有关部门成立了中央治理“小金库”工作领导小组，首先进行顶层设计及整体规划，多次组成工作组深入有关地区和部门调研指导，并实行分类指导，分步推进，深化改革，完善制度，为求取实效提供了有力保障这次为期三年的集中治理“小金库”，建立在对“小金库”性质、表现形式及其危害的深刻分析基础之上治理前进行的调研分析认为，随着经济社会的发展变革，财政财务会计制度日益完善，财政审计等监督的力度不断加强，“小金库”呈现一些新的特征：一是多发高发态势，从审计查处情况看，“小金库”涉及金额居高不下且逐年增加，违法违规现象较为普遍；二是“小金库”资金来源更加复杂，违规方式更加隐蔽，出现了虚报冒领套取财政资金、利用企业破产改制之机侵吞侵占、通过虚假票据虚列支出等手段，以现金形态由个人保管转为化名账户公款私存，或向下属及关联单位转移“小金库”资金；三是“内部人共谋”、“少数人控制”等。

小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且违背科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展与此同时，“小金库”已成为铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，诱发滋生了一系列的腐败现象，严重败坏了党风政风和社会风气，成为反腐倡廉建设中群众反映强烈的突出问题因此，中央决定采取切实有效的措施，实施为期三年的专项治理，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的长效机制表1 历次清查或专项治理“小金库”界定的变化表2 2009～2011年专项治理列举的“小金库”主要表现形式续表根据中央领导小组的部署，各地区各部门立足于源头治理腐败，系统地研究安排防治“小金库”工作，形成了齐抓共管、共同推进的工作机制1.在治理对象上，突出重点，逐步拓展，形成系统推进、纵深发展的态势2009年，首先集中治理党政机关和事业单位的“小金库”；2010年，集中治理社会团体和国有及国有控股企业“小金库”，并进行国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点工作，同时采取“五查五看”等有效措施，深入推进党政机关和事业单位治理工作“回头看”，重点是自查自纠“零申报”和重点检查“零问题”的地区和部门；2011年，把治理“小金库”与厉行节约、遏制消极腐败、“三公消费”治理、会计信息质量检查等工作一并部署，并要求与纪检监察、财政监管、审计监督、税务稽查、出资人监管、行业监管等日常监督工作相结合。

专项治理工作采取“抓重点，重点抓”策略，即抓住重点领域、重点部门和重点单位如明确2009年中央和地方各级“小金库”治理领导机构的重点检查对象是：执收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位等2010年对国有企业的重点检查范围是：关系国家安全和国民经济命脉、在国民经济中处于基础和支柱地位的企业或单位；供水、供气、供热、供电等与人民群众生活密切相关的企业或单位；投资链条较长、分支机构多的企业或单位；未纳入合并报表范围的表外资产金额较大的企业或单位等在对社会团体部署“小金库”专项治理的重点检查对象时，在类型上，将行业性社会团体作为检查重点；在与政府部门的关系上，将有政府资助特别是有财政拨款、有政府购买服务项目、履行或代行政府职能特别是有行政事业性收费项目的社会团体和公募基金会作为检查重点等2.在治理策略上，打防结合，疏堵并重，积极营造综合治理的社会舆论环境中央成立了治理“小金库”工作领导小组和领导小组办公室，加强对方案制订、自查自纠、重点检查、案件移送、宣传报道、信息沟通等工作的督促指导和组织协调。

一些地区将专项治理工作纳入党风廉政建设责任制检查考核和年度评优，强化奖惩措施各地区各部门坚持舆论先行，通过各大媒体及时向社会宣传治理措施、时间安排、方法步骤、防治对策等，公布举报、举报信箱和保障奖励措施，搜寻问题线索注重提高治理工作透明度，采取召开会议、新闻发布及工作简报等形式，向社会公布专项治理进展情况2011年4月，中央治理办开展了“小金库”治理新闻报道纵深行活动，《人民日报》等5家媒体深度报道部分地区和单位“小金库”治理工作；5月，《人民日报》、《中国纪检监察报》、《中国财经报》等10家媒体开展了防治“小金库”知识有奖竞答活动，全国共有近8万个单位、242万人参与竞答活动，使治理工作更加深入人心一些地区和部门面向社会组织电视访谈、专题讲座、问卷调查、案件曝光；有的地区利用广播电视“政风热线”等栏目开展系列报道专项治理工作开展以来，中央治理工作小组多次召开专家研讨会和业务培训会，发挥财政、审计、法律等方面专家学者的智力支持作用，组织多个课题组，从教育、制度、改革、监督等方面深入研究“小金库”问题产生的根源，着力建立防治“小金库”长效机制《人民日报》、《中国纪检监察报》等联合开展了防治“小金库”长效机制建设有奖征文活动，先后收到有质量的征文900多篇。

三年来，在各地区各部门、新闻媒体和社会公众的共同参与和大力推动下，宣传工作贯穿于治理工作始终，营造了良好的舆论氛围二 集中治理“小金库”的政策措施“小金库”产生的原因复杂，涉及体制机制性问题和小团体利益等，有多重社会背景，历史原因叠加，是长期积累下来久治难愈的“顽症”，呈现复杂性特点治理“小金库”涵盖诸多方面，涉及深刻的利益调整2009年4月14日，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》中央治理“小金库”工作领导小组成立后，负责指导协调全国范围内“小金库”治理工作，研究制定有关治理政策措施，协调解决重要问题，办公室设在财政部中央领导小组先后下发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》、《社会团体“小金库”专项治理实施办法》、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》及《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》，列举了“小金库”在党政机关、事业单位、企业、社会团体的表现形式，确定了依法处理、宽严相济的处理原则，明确了动员部署、自查自纠、重点检查、整改落实等四个阶段，出台了举报事项受理及奖励、违纪违规行为处理处罚、查处假发票、加强长效机制建设等一系列指导意见和管理办法。

中央领导小组办公室建立了举报“直查制度”，对线索明确、金额较大、情节严重的举报件直接核查，提高了办理时效各地区各部门注重依据实际情况，把握各阶段的重点问题和薄弱环节，有针对性地制定符合实际的有效对策措施，落实中央专项治理工作决策部署专项治理工作的主要政策和措施有以下几点一）鼓励自查自纠鼓励自查自纠是这次治理的一个突出特点中央领导小组专门明确了“自查从宽，被查从严”的处理政策，凡在一定时限内自查自纠问题的，可对单位和个人从轻、减轻或免予处理或处罚各部门各单位对所属单位进行内部检查发现的“小金库”问题，视同自查自纠为此，各地区各部门积极开展了自查自纠工作，努力把问题解决在自查自纠阶段2009年4～11月，全国自查上报“小金库”17346个，涉及金额56.37亿元中央治理“小金库”工作领导小组指导各地各部门深入自查自纠，建立风险防控长效机制各地区各部门严格落实承诺制、公示制和责任制，自查自纠总结报告及报表由单位主要领导签名确认，促进了责任落实一些地区和部门在自查自纠中建立健全财务内部公示制度，主动接受干部群众监督；有的还运用信息手段为强化监督提供技术支撑，提高了内控制度的执行力二）奖励举报一般来说，“小金库”较为隐蔽，内部人知情，采取鼓励举报人的机制，既有利于发挥内部人、知情者的监督作用，也有利于发动群众参与治理工作。

2009年部署专项工作后，为鼓励群众举报“小金库”问题线索，中央纪委、财政部、监察部、审计署印发了《“小金库”治理工作举报奖励办法》，公布了举报、举报邮箱、网址和举报通信地址，鼓励“内部人”和知情者举报对举报有功人员，根据单位性质的不同和查出并已入库金额或收缴财政的“小金库”资金数额，给予3%～5%的奖励，奖金最高额为10万元这一激励机制有效拓宽了举报渠道2009年4～11月，各地区共受理举报5927件，其中署名举报1647件；中央领导小组办公室受理举报792件，其中署名举报314件2010年1月至12月上旬，全国共受理举报2755件中央领导小组制定了《举报事项管理办法》，并认真受理办理举报核查工作，保证举报事项件件有交代、事事有着落在对各单位重点检查时，各检查组进一步宣传了奖惩政策，设立举报信箱、公布举报，受理举报103件三）严格开展督导和重点检查中央治理办及各地区各部门把监督检查作为专项工作的重要措施，抽调强有力的专业人员组成检查组，以重点检查、督导抽查等方式促进落实治理工作三年来，中央治理工作领导小组各成员单位部级领导带队，先后三次开展有针对性的调研督导和检查工作，有力地解决了工作开展不平衡问题，促进了治理工作深入开展。

至2009年11月底，全国组成11244个检查组，对124562个单位开展了重点检查，检查发现“小金库”5538个，涉及金额45.21亿元；2011年初，结合对社会团体和国有企业的治理进行督导，对党政机关和事业单位“小金库”治理进行检查验收，重点检查验收各地区各部门整改落实和责任追究是否到位，长效机制建设是否得到有效推进，以巩固党政机关和事业单位治理成果2011年7月份，中央治理办及各地区各部门结合举报核查，对不重视、走过场地区和单位开展督导抽查，重点关注自查自纠“零申报”、重点检查“零问题”的部门和单位中央纪委党风室、财政部监督局、审计署行政司负责人带队，对陕西、湖北、天津进行了督导财政部、国资委、银监会、证监会和保监会对68个中央单位及1099户企业进行了检查一些地区直接对县（市、区、旗）进行督导抽查；一些部门对直属和二级甚至三级以下单位全面检查，形成了高压态势，“小金库”滋生蔓延势头得到有效遏制据不完全统计，截至2011年8月底，督导抽查新发现“小金库”2206个，涉及金额10.75亿元，不仅有效发挥了震慑作用，而且进一步掌握了“小金库”问题的特点和规律，为源头治理创造了有利条件。

四）严肃追究责任专项治理着力加大问责和对顶风违纪的惩治力度，提高违法违纪的成本，增强专项治理的震慑作用对于中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》后继续设立“小金库”的，一律先根据规定免去有关责任人的职务，再根据党纪政纪处分规定和有关法律法规严肃追究责任2011年4月14日，中央治理办向15个中央部门移交了一批“小金库”问题线索，要求深入核查并严肃追究相关人员责任，9月底已基本落实到位据不完全统计，截至2011年8月底，各地区各部门因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到行政处罚1942人，组织处理3242人，党纪政纪处分1862人，移。