试论行政合理性原则.doc

试论行政合理性原则公平合理被公觉得民法学的"精神内核"，同步又长期被视作与行政法无涉的"天国"然而到了20世纪初，觉得行政法只约束政府的羁束行为，而不约束其自由裁量行为，行政法只解决政府行为的合法性，而不解决其行为的合理性，这一时代有幸被全面宣布结束从此，"合理性"作为一项法定规定渗入到国家行政权的各个领域，并作为现代行政法的一项基本原则得到尊重本文试就行政合理性原则确立的历史与法理背景、行政合理性原则的合用范畴、行政合理性原则的基本内容以及该原则与行政合法性原则的关系，作一探讨，以求教同仁们           一          行政合理性原则(the Principle of Reasonableness)是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，并且又是对行政合法性原则的补充它规定行政主体的行政行为不仅要合法，并且同步要合理违背合法性原则将导致行政违法，违背合理性原则便将导致行政不当          行政法只规定政府的行政行为做到合法，到同步规定政府的行政行为做到合理，换句话说，从单纯的行政合法性原则，过渡到确立双重原则，即行政合法性原则和行政合理性原则，此乃是人类行政法制进化的一种标志，是世界各国行政法发展史上的一种奔腾。

         行政法上合理性原则的确立，与政府行政自由裁量权的存在和发展，以及人们对行政自由裁量权结识的深化，特别是对其控制意识的加强有关政府的行政行为在客观上有羁束行为与自由裁量行为之分在行政法治发展的初期，人们的目的只限于规范羁束行政行为，行政法的任务亦停留在以制定法去衡量羁束行为的合法性此时的行政自由裁量权处在绝对的"自由"状态随着社会的发展，政府行政职能的强化，特别是19世纪以来，政府行政自由裁量权不断扩张，人们日益感受到来自于它的威胁人类逐渐结识到，行政法不仅应控制政府的羁束行为，同步更应控制政府的自由裁量行为正如美国行政法学者B·施瓦茨所说："自由裁量权是行政权的核心行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢?"①英国行政法学专家H·韦德觉得："所有的自由裁量权都也许被滥用，这仍是个至理名言"②"在公法中没有不受约束的自由裁量权……绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否认为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予"③因此，只以一种原则，即行政合法性原则，约束政府的行政行为是不够的，行政合理性原则理应成为行政法的一项基本原则列宁早在代就有这样的思想：在国家管理中不仅有合法性问题，并且尚有合理性问题；由于在管理方面，不仅有法律规范在起作用。

并且尚有技术的、经济的、道德的和其他的规范在起作用，其中某些具有法律形式，另某些则不具有：在没有法律规定的状况下遵循的就是合理性原则④世界各国行政法上的合理性原则正是在这种历史背景下和理论基本上成立的           一般法上行政合理性原则的来源可追溯到16世纪末当时英国一种出名的案例即鲁克案件涉及了一种1598年作出的出名判词该判词在近4始终未失去其精确性英国下水道管理委员会的委员们为修正河岸征收费用但她们把所有所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有的受益者法律赋予委员们有征收费用的自由裁量权，没有规定向谁征收科克在判词中写道："尽管委员会授权委员们自由裁量，但她们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则由于自由裁量权是一门辨认真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照她们自己的意愿和私人感情行事16的一种判例又反复了这一原则⑤目前，英国的合理性原则已成为审查行政行为效力的一种独立并且是重要的理由在美国确立行政合理性原则虽在时间上稍晚于英国，但合理性原则的精神是相似的有关政府必须"合理地"行使自由裁量权的规定源于美国宪法第5条修正案，"非经合法的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产"的规定。

许多授权行政官员或机关裁量的法律皆明文规定，裁量权的行使必须"合理"其他的法律使用相似的字眼如："合适的"、"必要的"、"可实行的"、"可行的"或"适合的"等等当法律规定"公共利益"，使用"过渡"一词时，意思都是使行政行为能有最起码的推理及常识⑥           在大陆法系国家，行政合理性原则来源于德国合理性原则(the Princiole of Verhā Itnismā β igkeit)在德国虽没有一般法这样的历史，但其源头亦可追溯到19世纪末期的某些司法宣布(the Judicial Pronouncement)之中在这些司法宣布中，普鲁士最高行政法院(the Prussian Supreme Administrative Court)援引这些原则来审查在法律领域或有关程序事务方面警察机关自由裁量的权力(the discretionary powers of the police authorities)⑦象普鲁士法院同样，德国法院没有使法院制定的这种原则建立在严禁不合理地行使权力的储蓄的立法严禁令基本之上，而是建立在一种更重要的、更科学的有关行使自由裁量权之目的、措施、理由及效力关系的基本之上⑧。

从而形成了"合适性原则"(Principle of Suitability)、"必要性原则"(Principle of Necessity)和"比例原则"(Principle of Proportionality)这三项中心内容⑨德国的这一合理性原则尔后还波及和影响了日本的行政法意大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》还规定政府行政行为不得违背行政上之妥当性或平衡性，并且规定不得以任何方式违背"良好行政"之法则，否则该行为视为具有欠缺合法之瑕疵10     在中国，自建国以来大量的行政性法律、法规和规章均在一定限度上体现了合理性精神然在学术界公认行政合理性原则为行政法的基本原则之一，那是80年代后来的事中国行政法上合理性原则的确立，不仅是中国法学工作者长期研究的成果，是司法部门长期司法实践的经验总结，更是中国社会主义民主与法制发展的必然这一原则的确立，表白中国行政法对政府工作有了更高的规定，它规定政府的行政行为既符合合法性原则，又符合合理性原则           二          行政合理性原则与行政合法性原则同属行政法的基本原则，但合用范畴上略有区别行政合理性原则在合用范畴上的特殊性来自于如下两个方面：          第一，行政合理性原则只合用行政自由裁量权范畴以内的行为，不合用羁束行为。

前面说过，行政合理性原则重要基于行政自由裁量权的存在以及对它的控制而确立行政合理性原则确立后来，也重要在行政自由裁量权限范畴内发生作用，在自由裁量权限以外以及对于羁束行为，不再是合理性问题，而是合法性问题合理是指合法范畴内的合理，而不是指合法范畴以外的合理性这一点我们将在背面讲到           第二，行政合理性原则是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则因而它对行政主体的行政行为是合用的，但不合用司法机关所主持的行政诉讼活动《中华人民共和国行政诉讼法》11第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为与否合法进行审查"而《中华人民共和国行政复议法》12第1条所规定的任务，不仅在于纠正"违法的"具体行政行为，并且同步要纠正"不当的"具体行政行为这阐明：行政主体的行政行为既合用合法性原则，又合用合理性原则；而司法机关的行政审理行为则仅合用合法性原则13          三          行政合理性原则的基本内容是什么?或者说，合理性的原则是什么?国外行政法已有种种观点英国大法官黑尔什姆认说，两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论有任何不合理14这是说，"合理性"与其说是个客观原则，不如说是个主观原则。

但排除众人所公认的"不合理"，也许对的立了"合理性"原则为此，英国某些法官确立了某些"不合理"的原则："如此荒唐以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正本地行使权力时能有这种原则(格林法官语)"；"如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点(丹宁法官语)"；"如此无逻辑或所承认的道德原则，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会批准它(迪普洛克大法官语)"15在美国，有关"不合理"的原则比英国更为具体美国法院将"不合理"一词用在多种不当行为上，诸如：为不当的目的；行使权限时基于偏见；歧视而采用行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行为或迟延等等16          德国对行政合理性原则的规范比一般法国家更为系统，更具成文化原则德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则17，即：     1.合适性原则(Principle of Suitability)该原则规定行政主体在执行一项法律的时候，只可以使用那些适合于实现该法目的的措施，并且必须根据客观原则，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的合适性；     2.必要性原则(Principle of Necessity)。

必要性原则又称为最温和方式的原则(the principle of mildest means)这个原则规定，行政主体在若干个合用于实现法律的目的的措施中，只可以选择使用那些对个人和社会导致最小损害的措施18；     3.比例原则(Principle of Proportionality)比例原则即严禁越权的原则(prohibition against excessiveness)，又称狭义的合理性原则(the Principle of Verhǜltnismǜ β igkeit)该原则规定合适地平衡一种行政措施对个人导致的损害与对社会获得的利益之间的关系，也严禁那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施日本司法界和学术界在评价1953年"蜂巢城案"中对"合理性"所作的解释是：就是非法律规范的条理和道理，即按社会上一般人的理解，所尊重的合乎事情性质的状态19          在我们国内，自1980年以来，已有许多学者对行政合理性原则的基本内容和"合理性"的原则作了探讨有学者觉得，"合理就是按照法令政策办事"20这种"合理性"原则其实同"合法性"原则无多大区别，故不可取有学者则觉得，"合理性"系指符合五项原则："1.符合客观规律性；2.符合法律的目的；3.决定的根据充足、客观；4.符合国家和人民的主线利益；5.符合正义。

"211989年的司法部法学教材编辑部编审的高等学校法学教材《行政法学》觉得："合理性原则是行政法治原则的另一种重要构成部分，指行政决定内容要客观、适度、符合理性"合理性原则的具体规定是："(1)行政行为的动因应符合行政目的；(2)行政行为应建立在合法考虑的基本上；(3)行政行为的内容应合乎情理"22另有学者觉得，行政合理性原则的内容有如下四项构成："(一)行政行为必须符合法律的目的；(二)行政行为必须具有合理的动机；(三)行政行为必须考虑有关的因素；(四)行政行为必须符合公正法则"23          以上这些论述都较为深刻和全面地论述了国内行政合理性原则的基本内容，问题仅在于如何归纳内容作者觉得，行政合理性原则的基本内容重要有下列三项：          第一，合法性即行政主体作出行政行为，在主观上必须出于合法的动机，在客观上必须符合合法的目的     第二，平衡性即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡     第三，情理性即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理不能规定行政相对人承当其无法履行或违背情理的义务。

         四          中国行政法的两大基本原则，即行政合。