浅谈受教育权在行政诉讼中确认和保障.doc

浅谈受教育权在行政诉讼中确认和保障受教育权在行政诉讼 中确认和保障，协调法律保留与教育自主之间的关系，是目 前我国立法规制与司法救济的核心一、性质分析基础上受教育权的可诉性判断（一）受教育权作为社会权利的可诉性将受教育权作为公民的一项基本权利是现代社会发展的产 物，这种权利不同于传统以“财产”与“自由”为核心的自 然权利，因其需借助国家、社会保障得以实现，故称“社会权 利”自然权利的目的在于划定公共权力与个人权利的界限, 以摆脫公共权力对个人自由的干涉，并通过独立的司法裁判 制度得以实现而社会权利则恰恰相反，要求国家及社会积 极介入，扶助个人获得发展的能力，以实现实质意义上的公 平与自由虽然产生目的及实现途径上存在不同，但在尊重SAZ人类尊严及价值这一出发点上，两者是统一的自从1948年《世界人权宣言》颁布后，社会权利在世界范围内获得了政 治上的普遍承认，但对于一个需要提供的社会保障来说，社 会权利的实现需依赖一国的经济发展水平和财政政策，并非 单纯的司法保障能够实现的我国现行行政诉讼制度对受教育权的保护给与了确认我 国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织 认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其 合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼” 0这一条对 行政诉讼的原告资格作出了原则上的限定，其核心在于“具 体行政行为”和“合法权益”。

为使其更加明确，《行政诉 讼法》第11条对此作出具体规定综观上述条文，我国行政 诉讼的原告资格具有特定性和扩展性两大特点根据我国现 行《行政诉讼法》第2条与第12条之规定，行政诉讼的受案 范围限定于具体行政行为，行政机关针对不特定对象发布的 能反复适用的行政规范性文件不属于行政诉讼的受案范围 这一限定反映在原告资格上，表现为作为原告与被诉行政行 为之间必须具有“特定”而非“普遍”的关系，即只有“特 定”的相对人才能具有提起行政诉讼的起诉资格依照这一 规定，只有当行政主体的具体行政行为侵犯特定相对人的受 教育权时，该相对人方可援引此项权利提起行政诉讼对于 非特定性的、具有普遍效力的行政行为，如有关入学资格与 条件等规定，如果公民认为违背我国法律规定的平等享有受 教育权的原则，而该违法并未对其形成直接的、现实的侵害， 则无权请求法院予以撤销同时，《行政诉讼法》第2条将 该法的保护范围限定为“合法权益”，《行政诉讼法》第11 条第1款第8项以及第11条第2款进而规定“认为行政机 关侵犯其他人身权、财产权，以及法律、法规规定可以提起 诉讼的其他行政案件”结合这两条的规定,可以看出本法 在立法技术上将我国行政诉讼的现实性与扩展性有机地结 合在一起,一方面，从现实性出发,基于我国行政法治的现状, 将“权利”（主要指人身权与财产权等自然权利）作为法律 保护的核心；另一方面，又未将法律保护的范围限定于“自 然权利”，赋予行政诉讼的起诉资格充分的发展空间与余地。

同时,1999年颁布实施的《行政复议法》第6条已明确地将 受教育权列入可以提起行政复议的范围这意味着在我国受 教育权的保护已成为政府的一项法定义务，公民有权援引此 项权利提起行政诉讼二）受教育权作为积极权利的可诉性作为传统基本权利的财产权、自由权，其属性属于消极权利, 体现为对抗国家权力的防卫权,并由此构架出传统的国家义 务，即不得侵犯公民自然权利的消极义务而社会权利则属 于一种积极权利，它建立于国家的积极保障义务之上，要求 国家不仅承担不得侵权的不作为义务,而且承担积极的作为 义务,从而保障该社会权利的实现，即“基本权利之规定，是 一种价值理念，欲创造出一个价值的秩序，因而，基本权利， 虽仍不免是免于国家权力侵害的消极权利，但是，国家权力 应该积极地维护之，是现代法治国家之特色”2】受教育 权作为公民享有的一项积极权利，对该权利的实现给予保障 是现代社会中政府的义务，这意味着政府不仅应当承担消极 的不得侵犯公民受教育权的义务;而且有义务承担保障公民 实现受教育权的积极义务对此，我国《教育法》第18条规 定，国家实行九年制义务教育制度各级人民政府采取各种 措施保障适龄儿童、少年就学适龄儿童、少年的父母或者 其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少 年接受并完成规定年限的义务教育。

为保障此项义务的落实, 《行政复议法》第6条有关行政复议的受案范围第9项规定， 申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的 法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组 织可以依照本法申请行政复议这一规定表明，我国法律肯 定受教育权是公民享有的积极权利，对此，国家承担着积极 的保障义务作为一项积极权利，公民有权利要求政府履行 保障其受教育权的义务无论是政府侵犯公民受教育权的行 为,还是拒绝履行保护公民受教育权的不作为均是违反该项 义务的体现，相对人有权对此提起行政诉讼三）受教育权作为直接请求权在行政诉讼中的落实与限制作为一种宪法所赋予的基本权利，受教育权是否能够产生 直接的法律效力，以及在何种范围内产生直接的法律效力, 这一问题关系到受教育权这一社会权利的实践与落实方式对于受教育权等社会基本权利的实现方式，理论界存在不 同的理解主要的分歧在于是否承认以及在何种程度上承认 社会权利的直接实证效力有观点将其视为方针条款，指出“所谓方针条款,指宪法的规定，是给予国家公权力（尤其是 予立法者）一种日后行为的方针指示这些方针指示的作用, 政治及道德意义大过于法律意义”3】也有观点将社会权 利视为宪法委托条款，即立法者由宪法获得立法委托，另外 一种观点将其视为一种公法权利，认为社会权利应当同其他 的宪法自由权利一样，具有直接的、强制效力。

这种认识将 社会权利理解为公民可以直接主张的公法权利，并可通过司 法救济实现其请求权，但这种意见引起的争议很大，并且受 到事实上的制约无疑,任何社会权利的实现都涉及到国家 的资源掌握与分配，依赖于国家经济的繁荣、国库的充实，以 及国家财政的现状，这些因素都直接或间接地影响到社会权 利实现的现实可能性和实现程度折中的观点认为社会基本 权利可以分为两种类型，即(1)可直接请求的权利；(2)具有 宪法委托、制度保障以及方针条款性质的权利前者为主要 社会权利,如最低生活保障权、受教育权，它是个人最起码的 生存依据权利，应当具有直接的法律效力，权利人可以援引 此项权利，请求国家为或不为一定的行为其余的则应当归 为第二类,并指出：“至于新近兴起之受益权，其中有关经济、 社会之给付请求权，因系要求国家必须积极有所作为，而非 如自由权所要求之消极不作为,然此既涉及国家之财力负担 及有限资源之利用与分配，亦须进一步由法律予以具体之规 定，始有运作之可能，故除非系属人民生存之”最低限度保 障“，或基于平等权所生之”参与请求权“，人民此类公权 利存在之可能性甚为有限”4】这几种观点的分歧主要在 于应当如何理解宪法所赋予公民的社会权利的法律效力，这 决定了社会权利是否是公民享有的直接请求权，以及在什么 条件下可以转化为一种直接请求权。

在我国，根据《宪法》以及相关法律规范的规定，受教育权、 社会保障救助权、劳动权等社会基本权利不单纯是一种方针、 政策意义上的基本权利，而且已经体现为具体的法律制度， 如《教育法》、《劳动法》已将公民的受教育权和劳动权作为 一项具体的权利、义务加以落实因此，在我国现行法律制 度中，公民所享有的受教育权应当是一种具有法律效力的直 接请求权将受教育权界定为一种直接请求权，意味着权利 人可以援引此项权利，请求国家为或不为一定的行为，以保 障其权利的实现这种直接请求权的法律效力同时应当体现 为起诉权，即对行政主体阻碍其权利实现的行为，包括以作 为的方式侵犯其受教育权和拒绝履行保护其受教育权的不 作为,权利人均可通过诉讼的方式获得司法救济，从而保障 其权利的实现在行政诉讼中，受教育权作为一种直接请求 权，其法律效力首先直接体现为起诉权，但是这种直接请求 权是有限的，决定与限制其范围的因素主要来自现实可能性 受教育权的实现在一定程度上依赖国家保障,如国家对教育 的投资，而这种投资同国家的财政状况、工作重心等直接关 联，因此，权利人所享有的请求权必然是有限的，绝对的、无 限的直接请求权显然是不现实的在着名的定额案 (nunerus-clausus-entscheidung)中，德国联邦宪法法院明 确指出，公民申请入大学就读，是一种宪法所保障的受教育 权，公民有权援引此权利提起行政诉讼。

法院认为学校即使 因为名额等编制之限制，必须拒绝其他人学申请人时，亦必 须有法律依据理论界对此持赞同意见，但是，权利人是否可 以因大学入学名额的有限，从而具有要求国家增加投资教育, 以实现其受教育权的直接请求权?对此,理论界持否定态度, 因此，现实可能性决定了公民所享有的受教育权是一种有限 的直接请求权，决定了其只能在法律保护的范围内行使只 有当实定法赋予行政主体相应义务时,这种权利才具有法律 保护的效力，权利人方可援引此项权利请求义务人为或不为 一定的行为,并具有保护其权利实现的起诉权二、自由裁量、法律保留的协调与冲突对受教育权保护的 影响(-)立法保护的疏漏-教育自由裁量的宽泛化根源由于教育的特殊性，具体实施教育的行政主体，尤其是承担 教育职能的学校需要较为宽泛的自主性，但体现法治要求的 法律保留原则应当毫无例外地适用于教育领域，然而由于现 行法律制度的不健全，有关公民受教育权的法律规定尚未完 整化与系统化，存在诸多法律空白，这一现实造成行政主体 (包括政府与学校)在实施教育时，具有宽泛的裁量权，这些 裁量的领域构成法律保留的空白，因此，如何落实法律保留 原则实现教育法治化，以及如何保障教育自主性，赋予其合 理的自由裁量空间成为法律研究的重要课题。

在我国，有关受教育权保障的法律制度依然存在诸多空白, 受教育权作为公民享有的社会权利依然缺少完整、具体、系 统的法律制度保障这使得行政主体在实施教育时具有过度 的裁量权,从而对公民受教育权的保护形成了制约目前有 关教育的规范性文件中，虽然已有几部法律，如《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等,但由于缺乏法律保留原则的 制约，法院在行政诉讼中对涉及教育的事项只能遵循法律优 越原则以及规范性文件的冲突与适用规则来进行“合法性 审查，消极地要求行政主体的行为不得与效力等级高的规范 性文件抵触，抵触则无效，受教育权在行政诉讼中确认和保 障而无法运用法律保留原则对法律尚无明文规定、行政主体 未得法律明确授权作出涉及公民重大权利的自主决定进行S10审查2000年颁布实施的《立法法》中虽明确了法律保留原 则的适用，但并未直接将公民受教育权作为法律保留的范围, 《教育法》对此也无明确规定，因此，对于涉及公民受教育权 的事项，存在着规范性文件低层化以及法律保留空白的弊端。