樊杰：从科学发展观看全国主体功能.doc

樊杰：从科学发展观看全国主体功能区规划 中国科学院网站 嘉 宾：樊杰 中国科学院地理科学与资源研究所研究员嘉宾介绍：樊 杰，男，1961 年出生博士、研究员，1982 年从北京大学地理系城市与区域规划专业本科毕业后，一直在中国科学院地理研究所（现名：中国科学院地理科 学与资源研究所）学习和工作现任中国科学院可持续发展研究中心主任、地理科学与资源研究所城市与区域发展（人地关系地域系统）研究中心主任是国家“十 一五”规划专家委员会委员、中国国际工程咨询公司专家委员会政策研究－规划－后评价专家组组长主要学术任职是：中国地理学会理事和经济地理专业委员会主 任、中国发展战略学研究会常务理事和城市与区域发展战略专业委员会主任、中国自然资源学会理事樊杰研究员一直从事中国区域发展和区域规划研究工作20 世纪 90 年代，便开始协同负责“中国能源 2050 年发展战略区域能源战略”（能源部）、“长江三 峡水库地区工业企业迁移与工业布局”（国务院三峡办）、“闽粤赣三边地区经济协作规划”（国家发改委）、“环渤海地区经济社会发展规划思路”（国家发改 委）等战略与规划的研制2000 年以后，先后承担了国务院西部开发办主持的“西部重点地带区域规划前期研究”、国务院研究室主持的“东北老工业基地可持 续发展研究”等课题。

特别是在国家编制“十一五”规划的前期研究中，樊杰在区域发展领域主持多项课题，对我国主体功能区规划、我国地区发展总体战略、空间 （区域）规划理论方法与战略重点、欠发达地区可持续发展等进行研究并形成大量的政策建议，受到有关部门的高度重视，部分成果被“国家十一五规划纲要”直接 采用目前，受国家发改委委托，樊杰研究员正在主持“我国主体功能区划方案研制”工作，之前负责完成了我国两个区域规划试点之一的“京津冀都市圈区域规划”的研 制任务同时，他还负责国土资源部的省级国土规划试点“广东省国土规划”的研制樊杰研究员曾 5 次参加上报中央政府的院士咨询报告的起草，曾多次在国家发 改委、建设部、国土资源部和许多省市的干部培训班上作关于区域发展和规划的报告，在上海浦东学院等应邀讲学2007 年 2 月 15 日，中共中央政治局进行第 三十九次集体学习，樊杰研究员作为主讲人之一，就“国外区域发展情况和促进我国区域协调发展”进行了讲解，阐述了自己的看法和建议策 划： 李存富 中国科学院网站总编辑主持人： 徐建辉 科学时报社资深编辑 主持人：首先欢迎国家发改委“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、中国科学院地理科学与资源研究所 樊杰研究员到中国科学院网站来接受我们的采访。

他今天讲的主题是全国主体功能区规划今年 7 月 26 日，国务院发布了一个文件，内容是在全国开展主体功能区 规划的编制工作，请您给我们介绍一下什么是主体功能区规划，它的功能体现在什么地方，跟以往的规划有什么不同？嘉宾：主 体功能区域规划，据我所知，是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作过去也有过类似的空间规划工作，但 是往往都是先编制规划，再经过有关主管部门的审批主体功能区域规划是由国务院在工作之始、就对规划原则、规划目标、规划要解决的重点任务以及规划的操作 程序，进行统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展的一次空间规划，非常重要在一国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所发挥的作用称为它 的功能对于每个地区而言，作用是多方面的，功能是综合的比如说我国东部地区，它是支撑中国社会经济发展主要地区，是引领中国改革开放的排头兵，这是它 的功能；同时，若着眼资源环境系统，我国东部地区在海岸带的保护、海陆统筹等方面发挥着重要作用，还具有生态和环境意义的其他的功能比如说我国西部位于 大江大河的上游地区，承担着生态环境保育、为下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，也承担着促进当 地老百姓脱贫致富的责任，从而在经济方面也有许多其他的功能。

总而言之，任何一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护 领域的功能所以，每个区域的功能是多样的、综合的在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划 的重要出发点由于每个发展阶段国家发展的目标取向不一、要解决的核心问题有所不同，所以，一定时期中每个区域的角色、地位和作用、要发挥的功能，是相应 的差异的，是同这个时期国家所设定的主导目标和要解决的核心问题紧密相关的当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而面临着的核心问题是在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序的问题空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一方面是城市化的盲目性，另一方面是区域开发的无序性关于城市化的盲目性，科学不久前已经专门就这个问题采访了陆大道院士其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市有自身发展的条件和发展的规律，盲目的 追求把城市做大一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，人为的要把城市做大，势必就会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上 并没有实现城市的发展人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，他们也并没有因为人和 地被城市化了，而真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。

所以，这种城市化是盲目的，人们忽略了每个城市自身的发展条件的约束和城市自身发展的规律，而盲目的追求做大城市另一方面是关于区域开发的无序性区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式在欠发达地区，突出表现为不应该开发的区域盲目开发这种开 发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的我们国家的一些生态脆弱地区以及具有生态重要性的区域，比如说长江、黄河的上游地区，黄土高原地区，喀斯特 地区，盲目开发地下矿产资源，盲目走城市化的道路，盲目进行大规模的工业建设，甚至盲目的对生态进行改造——通过引水工程去营造人为的生态环境和生态系 统，等等人类活动，付出了昂贵的代价，许多教训的事例已经见诸报端比如说昆明滇池的污染，现在治理所需要的投入，远远是我们过去盲目发展获得的那点经济 收益所无法弥补的在发达地区，区域开发的无序性表现为其目前的发展还没有真正意义上摆脱传统经济增长模式，还是以环境污染、大量占用土地资源、大量消耗 淡水资源获取经济增长，导致这些地区的发展一直在不高的水平上徘徊比如说珠江三角洲地区，在不断增加高新技术产业和现代服务业比重的同时，传统产业也还 在发展，相互混杂分布在狭小的地域空间上。

其重要的原因之一，就是环境约束、资源约束没有能够发挥应有的作用这就必然导致地区整体功能的提升是一个缓慢 的过程在目前的发展阶段，长三角和珠三角经过 20 年高速增长之后，就应该开始进行产业结构转型和升级，占据世界经济发展的制高点，承担更高层次的功能 但事实上，发达地区没有摆脱传统的发展路径，依然沿用着过去大量消耗资源和破坏环境的低层次发展模式，资源、环境消耗还在不断扩大，整体的发展效益是不高 的，在全球系统内的竞争力无法迅速提升欠发达地区，特别是生态脆弱和生态重要性大的区域，盲目的以资源环境为代价获取很小的经济收益，不仅损害了当代人 生存利益和对人居环境的需求，而且阻碍了整个中华民族的可持续发展，危害到后代人生存和发展的基础空间开发的无序，即盲目的城市化和区域开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当 前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标围绕着这样目标，我们要评价在 960 万平方公里的国土面积上，哪些区域应该是成为我们未来进行工业化 和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和 工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。

根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域一类区域的主要功能就是要承载大规 模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区这里面有一个关键词“开 发”，在主体功能区规划中，“开发”专门就是指进行大规模的工业化和城市化活动这两大类区域又可以细分其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的 工业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区 域称为优化开发区域另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到象沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一 定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域与此相对应，保护类区域也分为两种类型一种是具有全国意义的重要生态 功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域还有一种区域是禁止开发区域在“十一五”规 划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等， 这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。

未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整 体部署和组织主持人：咱们现在这几类开发区在地理分布上是不是有一个大概的、与我国版图相对应的空间分布？嘉宾：主 体功能区的空间分布和我国自然生态系统、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的开展主体功能区规划工作，首先要做的一个基础性工作，就是对我 国 960 万平方公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展潜力三大类指标进行评价在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部 署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域主持人：这个规划是根据党中央提出来的转变经济增长方式的非常宏观的、从国家的角度来进行调整、转变的一个过程是吗？嘉宾：对， 应该是这样的一个过程，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措过去的发展模式存在着的一个重大偏差，或者说一直没有解决好的一个问题，就是发展 观问题如何看待什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案所以，长期以来，几乎全国各个地区都是把追求 GDP 的增 长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。

传统意义上的发展，就是经济发展，就是必须要走工业化和 城市化的道路这是人们已经形成的一个固有的、传统的、但是实际上具有巨大偏差的一种发展模式和发展思路为什么每个地区都要选择这样的发展模式呢？一个 基本的依据是发展就是每个地区都要解决人们的温饱问题，解决人们的致富问题而解决人们的温饱和致富问题，就必须走工业化、走城市化的道路，各个地区都应 该追求 GDP 的增长因为只有 GDP 增长，地方的财政收入才能得到相应的增长，人们收入水平才有相应的增长从人们的脱贫致富引导出必须增加地方财政收入 和人们的收入水平，引导出必须要走城市化和工业化道路的发展理念，这是刚才我所谈到的区域开发无序的理论基础或者说是发展观的基础这种发展观的基础，导 致了区域发展的无序，导致了我们付出了昂贵的代价其实，在我国 960 万平方公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位、自身一系列工业化 城市化的软环境特征，都使得许多区域，可能不具备走工业化和城市化的道路，不具备通过自然资源开发、进行工业产业项目的建设获取经济收益来提高。