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第二章第二章 公共管理新思维公共管理新思维v第一节第一节 新公共管理理论新公共管理理论v一一 新公共管理的理论基础新公共管理的理论基础v（一）公共选择理论（一）公共选择理论v用经济学的理论和方法研究政治学用经济学的理论和方法研究政治学v经济人假设经济人假设v基本主张：基本主张：政府权力约束机制政府权力约束机制→→分权分权政府部门竞争机制政府部门竞争机制→→市场化市场化政府机构利润激励机制政府机构利润激励机制→→成本控制成本控制v（二）新制度经济学（二）新制度经济学v1.1.委托委托——代理理论代理理论v公众与政治家、政治家与行政官员之间存在公众与政治家、政治家与行政官员之间存在着一种委托着一种委托——代理关系代理关系v委托人与代理人的目标冲突与信息不对称委托人与代理人的目标冲突与信息不对称 v代理人利益最大化代理人利益最大化v委托人对代理人的监督委托人对代理人的监督v2.2.交易成本理论交易成本理论v在产权关系界定模糊不清、环境不确定、在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会增高等情况下，交易成本会增高。

v政府要确定产权制度和法律秩序，通过增政府要确定产权制度和法律秩序，通过增加制度供给，可以有效地控制与减少交易加制度供给，可以有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率成本的支出，提高经济活动的内在效率 v（三）商业管理理论和方法（三）商业管理理论和方法v强调商业管理的理论、方法、技术及模式在强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用（新泰勒主义公共管理中的应用（新泰勒主义 ））→→标杆标杆管理、柔性管理，目标管理，全面质量管理，管理、柔性管理，目标管理，全面质量管理，绩效评估等绩效评估等v公共官僚制组织与企业一样要具有更大的弹公共官僚制组织与企业一样要具有更大的弹性和环境的回应性性和环境的回应性v公共管理由原先注重投入和过程逐渐转变成公共管理由原先注重投入和过程逐渐转变成注重结果和产出注重结果和产出v二二 新公共管理理论的基本内容新公共管理理论的基本内容v（一）掌舵而不是划桨（一）掌舵而不是划桨v政府在公共管理中应该只是制定政策而不是政府在公共管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起开，政府只起““掌舵掌舵””的作用而不是的作用而不是““划桨划桨””的作用。

这样做可以缩小政府的规模，减的作用这样做可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率少开支，提高效率v（二）顾客导向和市场导向（二）顾客导向和市场导向v在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的的、封闭的官僚机构，而是负有责任的““公共公共企业家企业家””，社会公众是其，社会公众是其““顾客顾客””企业家政企业家政府是创造最大限度生产率和效益的政府府是创造最大限度生产率和效益的政府v政府以市场为导向，根据市场需求和顾客需要政府以市场为导向，根据市场需求和顾客需要提供多样化的服务建立让公众评价政府工作提供多样化的服务建立让公众评价政府工作效果的效果的““顾客驱动顾客驱动””、、““市场导向市场导向””机制 v（三）（三） 广泛授权与分权管理广泛授权与分权管理v政府应该通过授权或分权的办法来对外界政府应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应变化迅速作出反应 v政府应将社会服务与管理的权限通过参与政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和非政府组织，让他们自我服务、区、家庭和非政府组织，让他们自我服务、自我管理。

自我管理v（四）放松规制（四）放松规制v虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反过于刻板的规章则会适得其反 v我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事它们会使政是同样这些规章会妨碍出现好事它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行它们对正在迅府的办事效率慢得像蜗牛爬行它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应休斯）速变化中的环境不可能作出反应休斯）v有使命感的组织比照章办事的组织士气更高、有使命感的组织比照章办事的组织士气更高、更具有灵活性和更具有创新精神，更有效率更具有灵活性和更具有创新精神，更有效率v第三节第三节 治理理论治理理论v一一 西方治理理论的兴起与背景西方治理理论的兴起与背景v1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治治理危机理危机”（（crisis in governance），），“治理治理”这这个概念在学术界很快就流行开来个概念在学术界很快就流行开来v1992年，联合国成立年，联合国成立“全球治理委员会全球治理委员会”。

v20世纪世纪 90 年代以来，在西方学术界特别是政治学、年代以来，在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点v治理理论兴起的原因治理理论兴起的原因v1.西方福利国家出现管理危机西方福利国家出现管理危机第二次世界大战后，第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为在民族国家内部，政府被视为“超级保姆超级保姆”，职能，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现v2.全球治理难题出现全球治理难题出现毒品、跨国犯罪、核武器扩毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题对国际社会的管理散、科技风险、环境保护等问题对国际社会的管理提出了严重的挑战提出了严重的挑战v3.市场和等级制的调节机制发生危机市场和等级制的调节机制发生危机市场机制造市场机制造成分配不公、外部性、失业、垄断等失灵现象等成分配不公、外部性、失业、垄断等失灵现象等级制调节机制造成政府过度增长，效率低下，行政级制调节机制造成政府过度增长，效率低下，行政信息失真。

社会急需新的调节机制，即网络管理体信息失真社会急需新的调节机制，即网络管理体系v4.社会组织集团快速成长社会组织集团快速成长随着自由民主制度的全随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，国际社会产生了大面推行，市场经济的迅速发展，国际社会产生了大批社会组织集团，为网络管理奠定了基础批社会组织集团，为网络管理奠定了基础v二二 治理的基本内涵治理的基本内涵v英语中的英语中的治理（治理（governance），），原意是控制、引导原意是控制、引导和操纵长期以来它与和操纵长期以来它与统治（统治（goverment））交叉使交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中政治活动中v20世纪世纪 90 年代以来，西方学术界对治理年代以来，西方学术界对治理(governance)作出了许多新的界定和解释作出了许多新的界定和解释v治理理论的创始人治理理论的创始人詹姆斯詹姆斯·罗西瑙罗西瑙在代表作在代表作《《没有没有政府的治理政府的治理》》中指出：与统治不同，治理指的是一中指出：与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。

未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制v全球治理委员会在全球治理委员会在《《我们的全球伙伴关系我们的全球伙伴关系》》的研究的研究报告中对治理作出了如下界定：报告中对治理作出了如下界定：v治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和事务的诸多方式的总和v全球治理委员会认为全球治理委员会认为治理有四个特征治理有四个特征：：v1.治理治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；个过程；v2.治理治理过程的基础不是控制，而是协调；过程的基础不是控制，而是协调；v3.治理治理既涉及公共部门，也包括私人部门；既涉及公共部门，也包括私人部门；v4.治理治理不是一种正式的制度，而是持续的互动不是一种正式的制度，而是持续的互动v三三 统治、治理与善治统治、治理与善治v统治与治理相同点：统治与治理相同点：治理作为一种政治管理过程，治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序。

为了维持正常的社会秩序v不同点：不同点：v1.管理的管理的主体主体不同统治是政府垄断公共事务管理不同统治是政府垄断公共事务管理的活动治理是政府、企业、社会团体和个人共同的活动治理是政府、企业、社会团体和个人共同处理公共事务的活动处理公共事务的活动v2.管理的管理的客体客体不同治理的对象多，范围广治理的对象多，范围广v3.管理的管理的机制机制不同统治的权力运行方向总是自上不同统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行而下的，对社会公共事务实行单向度单向度的管理治理的管理治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理施对公共事务的管理统治的基础是控制，治理的统治的基础是控制，治理的基础是信任基础是信任v4.管理的管理的手段手段不同统治的手段主要是强制性方式统治的手段主要是强制性方式治理则开发出了新的管理工具，如合同外包等治理则开发出了新的管理工具，如合同外包等v5.管理的管理的重点重点不同统治以满足统治阶级整体利益不同统治以满足统治阶级整体利益为出发点，强调国家的作用。

治理以满足公民的需为出发点，强调国家的作用治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作与公域的合作v治理与善治治理与善治v善治的本质特征，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态关系，是两者的最佳状态v善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不而不会有善治会有善治v从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民从某个小范围的社群来看，可以没有政府统从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理治，但却不能没有公共管理 v构成善治的六个基本要素：构成善治的六个基本要素：v 1.合法性（合法性（legitimacy）v它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

它与法律规范没有直接的关系，从法律的和状态它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性反之，角度看是合法的东西，并不必然具有合法性反之，具有合法性的东西，也不见得一定符合法律的条文具有合法性的东西，也不见得一定符合法律的条文只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性秩序，才具有政治学中所说的合法性合法性越大，合法性越大，善治的程度便越高善治的程度便越高 v　2.透明性（透明性（transparency）v它指的是政治信息的公开性每一个公民都有权获它指的是政治信息的公开性每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息公共开支以及其他有关的政治信息透明性要求上透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。

共管理过程实施有效的监督透明程度愈高，善治透明程度愈高，善治的程度也愈高的程度也愈高v3.责任性（责任性（accountability）它指的是人们应当对它指的是人们应当对自己的行为负责在公共管理中，它特别地指与某自己的行为负责在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务公众，一特定职位或机构相连的职责及相应的义务公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高治的程度越高v4.法治性（法治性（ruleoflaw）法治是善治的基本要求，法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治立在法律之上的社会秩序，就没有善治 v5.回应性（回应性（responsiveness）公共管理人员和管公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题回应程度越高，善治的程度解释政策和回答问题。

回应程度越高，善治的程度也就越高也就越高v6.有效性（有效性（effectiveness）这主要指管理的效率这主要指管理的效率它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本善治程度越高，管理的有效性也就越低管理成本善治程度越高，管理的有效性也就越高v四四 治理理论的基本内容治理理论的基本内容v1.治理主体的多元化治理主体的多元化在公共管理领域内，治在公共管理领域内，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作构，还可以是公共机构和私人机构的合作 v2.政府角色的重新定位政府角色的重新定位政府不能成为全能政政府不能成为全能政府，而要成为有效的政府政府在社会管理网府，而要成为有效的政府政府在社会管理网络中被视为络中被视为“同辈中的长者同辈中的长者” v3.3.治理的网络管理体系治理的网络管理体系治理是政府与社会力治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统量通过面对面合作方式组成的网状管理系统 。

政府与非政府部门构成合作伙伴关系政府与非政府部门构成合作伙伴关系。