2022年建立和完善事业单位法人法理结构探析.docx

精选word文档 下载可编辑　　建立和完善事业单位法人法理结构探析　　分类推进事业单位改革事关我国经济社会发展大局，如何通过体制机制创新，促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求，是这一重大改革核心内容2011年3月，中共中央国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见 》（中发〔2011〕5号），明确提出建立健全事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求随后，国务院办公厅又印发了配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（国办发〔2011〕37号），具体规定了建立和完善事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容，并要求机构编制部门要会同有关部门做好组织实施工作　　国务院《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位是这样定义的：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验从总体上看，事业单位改革相对落后于经济体制改革、国有企业改革和政府机构改革。

随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，建立和完善事业单位法人治理结构是适应时代发展的迫切要求　　一、 事业单位法人治理现实意义　　事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和现实意义　　（一）有利于落实事业单位法人自主权在计划经济时代，事业单位是政府的附属物，政事不分，没有自主权；　　在市场经济条件下，事业单位要成为独立法人，必须实现政事分开、管办分离，政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，不再直接行使对事业单位的具体管理权，而通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动；　　事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题同时，建立完善法人治理结构，使政府依法定权限、程序管理社会事业，推进政事分开、建立新型的政事关系，不仅是事业单位发展的需要，更是依法治国的必然要求。

　　（二）有利于提高效率和增强活力目前，事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；　　同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足　　（三）有利于强化公益属性公益属性是事业单位的本质属性举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务，不断满足人民群众和经济社会发展的需要当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题，主要原因是，在目前的体制机制下，事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好，难以兼顾相关各方利益，容易产生内部人控制等问题，偏离公益目标通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现　　（四）有利于加强对事业单位的监管一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和举办单位，它们同时也行使事业单位决策职能，既当裁判员又当运动员，监管很难落实，监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍通过建立健全法人治理结构，政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和举办单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管；　　同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。

　　二、事业单位法人治理的现存问题　　由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度等许多深层次的矛盾和问题，严重影响了事业单位功能的有效发挥　　（一）法人权力落实不到位政事不分、管办不分的最重要体现是事业单位法人决策权不完整尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查事业单位在人、财、物等方面没有真正完全独立的决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性在层级管理上事业单位决策权表现出多层级一般具体事务由本单位决策，业务方面比较主要的事情由业务主管部门决策，涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等综合部门决策，可能涉及面上的事项则由党委或政府决策各层级权限划分没有法律、法规或规范文件明确，往往靠传统或经验确定，有时根据领导风格、特点决定，而且受各层级领导特点影响从量化角度分析，决策权力被细化分割，分由各相关部门调控。

内部机构设置权由机构编制部门掌握，事业单位单位不能随意根据自己需要设置相关内部机构，即就是对内部机构进行归并、调整、精简也得按规定程序报批人事权由组织、人事及主管部门行使事业单位无权选用自己的领导，甚至中层领导的任命也得征求有关部门同意或由有关部门直接任命，一般人员按管理权限由组织人事部门负责调配资产权管理根据《事业单位国有资产管理办法》由财政部门和主管部门掌控事实上，事业单位没有真正意义上的法人财产权其资产所有权与使用权没有分开政府部门推行资产共享共用，随时以各种理由可进行调剂事业单位对资产的使用权受到很多限制，须经主管部门和财政部门审核审批　　(二)立法相对滞后事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善一是体系不完善目前除《民法通则》进行原则性规定外，国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定国务院颁布的《事业单位登记管理条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出明确要求二是立法内容简略一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等等。

三是立法层次较低关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理条例》，而《条例》只是行政法规，还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度相比较企业法人制度而言，法律法规体系相对完善除民法通则外，制定有《公司法》、《证券法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《票据法》等多部法律规范企业主体行为另外还有《公司登记管理条例》等多部行政法规及部门规章分门别类的详细规定了法人登记事项特别是关于法人治理和治理结构方面，更有一系列详尽规范　　（三）绩效考核制度缺乏对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，那么作为事业单位其所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效而就现行的事业单位绩效考核制度来说，基本上形同虚设，只要单位存在，财政就只管拨钱，从不过问绩效如何，就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高另外，现行的奖励激励机制不完善，这些都不利于治理思想的萌生和发展　　（四）监督体制机制不健全事业单位法人外部监督比较宏观，且大多数属事后监督，缺乏过程监督，无法形成有效监督。

内部决策层与执行层高度重合，没有分离，内部监督机制基本失灵规模较小的事业单位没有设立监督机构规模较大的事业单位设有党的纪检和行政监察机构，一些单位设有审计机构，由于纪检监察机构受本部门党组织领导，是领导与被领导关系，地位较低，无法履行监督职责，而且这种监督内容侧重于纪律监督，对专业性较强的决策、财务管理、业务执行等监督，根本无能为力　　三、建立和完善事业单位法人治理结构必须正确把握和处理好几种关系　　建立和完善事业单位法人治理结构，涉及面广，政策性强，改革任务艰巨复杂，不可能一蹴而就，是一个长期的过程在这个过程中，我们要注重把握好以下几个关系　　（一）把握好社会改革呼声高与主管单位不积极及自身内在动力不足的关系事业单位是我国特有的机构组织类别，它与国家机关、企业、社会团体等共同构成我国组织体系据统计，目前全国共有各种事业单位110多万个，从业人员达2900多万人目前我省登记事业单位数量2万5千多个，从业人员达95万人事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，愿望越来越迫切，与时俱进推进改革势在必行。

社会呼声体现在人民群众和社会组织对事业单位的知情权、参与权与监督权，广大群众想了解纳税人的钱分配到事业单位是如何花的，取得社会效益如何？如何实质性参与公开的监管？理顺政府和事业单位的关系就是要实行政事分开、管办分开，弱化乃至割断政府部门与事业单位之间的行政隶属关系，明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规划、管监督的职能定位，将政府对事业单位人、财、物、事等方面的具体管理职责交给事业单位行使这样，既把进一步转变政府职能落到了实处，又在制度上进一步落实了事业单位的法人地位但在实际中，传统的事业单位管理体制已经运行了几十年，具有强大的制度惯性和路径依赖，相当数量的政府主管部门还是习惯于当 “婆婆”，发施号令，习惯于对所属事业单位人财物的直接管理，特别是对改革管办分离制度兴趣不大，推进起来阻力很大与此同时，事业单位本身内在动力不足，不少单位法定代表人觉得人权财权的监管又多了一道程序，特别是公开透明监管程序，又多了一个“婆婆”管心里更纠结，多一事不如少一事，对社会要求建立事业单位法人治理结构改革的呼声漠不关心，还有一部分事业单位认为，建法人治理结构是搞形式主义，形式程序与实质治理脱节，中看不中用，没必要搞，对这项改革总是以种种理由拖延时间。

因此，我们既要注重顶层制度设计，又要想方设法调动政府主管部门、事业单位本身等多方面的积极性，扎实组织好培训，抓好试点，以点带面，并根据进展情况，组织试点工作评估，分批分类推进　　（二）把握好执行《章程》与执行其它制度的关系《章程》与是法人治理结构建设的制度保障，是事业单位的基本活动准则，是事业单位法人治理结构的制度载体，也是政府相关部门和社会对事业单位进行监督的重要依据，通常被称为事业单位的“宪法”，在事业单位治理中具有极其重要的地位和作用为适应事业单位法人治理结构建设工作需要，2013年5月，中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》，为建立以理事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构的事业单位制定章程提供了基本的规范和指导，也为建立其他形式法人治理结构的事业单位制定章程提供了参照章程示范文本是对事业单位改革原则和要求的具体化、制度化在制定及执行《章程》过程中，会遇到许多政策性的冲突或不好把握的方面如在高校系统中，有自成一体的章程，　2011年11月28日　，中华人民共和国教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》，规定了高校章程的制定具体内容，但有矛盾和冲突的地方，如教育部规定的章程的核准机关与中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》核准机关有冲突，规定的中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制与董事会。