违反城乡规划法的违法建筑物强制拆除应当由谁执行？.doc

违反城乡规划法的违法建筑物强制拆除应当由谁执行？最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制 拆除问题的批复 《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆 除问题的批复》 已于 2013 年 3 月 25 日由最高人民法院审判 委员会第 1572 次会议通过，现予公布，自 2013 年 4 月 3 日起施行 最高人民法院 2013 年 3 月 27 日 法释〔 2013 〕 5 号 最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除 问题的批复 （2013 年 3 月 25 日最高人民法院审判委员会第 1572 次会 议通过） 北京市高级人民法院： 根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城 乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律 已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提 出的非诉行政执行申请 附：违法建筑该由谁来拆除？最高法院批复法释 {2013 】 5 号解读最高人民法院以法释 〔 2013 〕5 号做出《关于违法的建筑物、 构筑物、设施等强制拆除问题的批复》 批复规定：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划 法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授 予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非 诉行政执行申请。

那么，最高人民法院发布此批复的真正意图是什么？精神实 质又如何？最高人民法院行政庭负责人就此做出了权威说 明上海房产律师编辑整理 最高人民法院近日针对北京市高级人民法院的专项请示作 出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批 复》（以下称《批复》 ），记者就此采访了最高人民法院行政 审判庭负责人这位负责人介绍说， 《批复》有利于统一法律适用，解 决目前违法建筑强制拆除领域的法律理解分歧和困扰人民 法院的诸多现实难题，准确贯彻行政强制法、城乡规划法规 定精神，体现司法改革中的“裁执分离”原则，切实维护公共 利益，保障被执行人及其他利害关系人的合法权益该负责人强调， 拆除违法的建筑物、 构筑物、 设施等（以 下称拆违）的行为事关推进城镇一体化建设中的社会稳定、 老百姓切身权益保障和经济社会协调健康发展， 《批复》回 应了社会的普遍关切，对明确行政机关与人民法院的权责，规范和推进社会管理，促进法律的正确实施具有重要影响 各级法院在审理因拆违活动引发的行政诉讼案件时，要加大 司法审查力度，依法监督和规范行 政强制执行行为，切实维护人民群众合法权益和社会安定和谐最高人民法院出台《批复》的背景是什么？负责人：《批复》是针对北京市高级人民法院给我院的 正式请示作出的，所请示问题在全国法院具有普遍性。

近年 来，不少地方法院反映城乡规划法、行政强制法施行后，对 于拆违如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，一些地方 在理解上存在分歧这部分案件不仅数量多，处理难度也大， 个别基层法院甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行 案件不少法院在案件受理、执行方面还承受着来自地方的 某些压力，需要我院及时作出统一规范和要求从目前法律规定看，行政强制法第四十四条规定了 “对违 法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政 机关予以公告、限期当事人自行拆除当事人在法定期限内 不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关 可以依法强制拆除”所谓“违法的建筑物、构筑物、设施等”， 涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管 理、广告管理、民政管理等多个领域，就强制拆除而言，有 的法律明确授权行政机关强制执行 （如城乡规划法、水法等），有的规定申请人民法院强制执行（如土地管理法、环境保护 法等）发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建 设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行特别是城乡 规划法第六十五条、第六十八条规定了乡镇人民政府对违反 乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府 对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆 除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除。

对于城乡建设规划领域的拆违主体，特别是当事人不申 请复议、不提起诉讼又不履行限期拆除行政决定的，实践中 存在两种不同认识一种认为既可以由行政机关强制拆除， 也可以启动非诉行政执行程序申请人民法院强制拆除；另一 种认为人民法院依法不应受理相关非诉行政执行案件上述 观点在一些行政机关与法院之间存在争议，这也是地方法院 迫切要求厘清的法律适用具体问题针对上述问题，北京市高级人民法院于 2012 年 12 月 10 日向我院报送了 《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、 构筑物、 设施等的强制拆除问题的请示》 ，我们先后在北京、 浙江、湖南等地法院进行了调研，并向全国人大常委会法工 委、国务院法制办发函征询意见 2013 年 3 月 25 日最高人 民法院审判委员会第 1572 次会议讨论通过了《批复》 司法批复是司法解释的一种表现形式，具有法律效力，是司法文书可以援引的依据什么是“非诉行政执行申请”？强调“非诉”的意义是什么？ 负责人：所谓“非诉行政执行申请”，是指当事人在法定 期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决 定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起 三个月内，依法向人民法院提出的强制执行申请。

其直接依 据来自于行政强制法第五十三条、行政诉讼法第六十六条以 及最高人民法院有关司法解释的规定申请主体是行政机关， 申请执行的依据是其作出的生效的行政决定从《批复》表 述的准确性而言，重在强调人民法院不受理行政机关提出的 有关限期拆除决定等的非诉行政执行申请强调“非诉”的意义，首先在于严格区分是否属于诉讼中 的强制执行在诉讼案件中，根据行政诉讼法第六十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若 干问题的解释》第八十三条的规定，对发生法律效力的行政 判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书， 负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申 请人民法院强制执行即属于诉讼中的“申请人民法院强制执 行”情形至于一些地方行政机关在诉讼中申请人民法院“先 予执行”被诉行政行为的，原则上不得准许而非诉行政强制 执行的前提是“非诉”其次在于严格区分行政机关有无行政强制执行权只有 无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政 执行申请而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人 民政府可以责成有关部门强制拆除需要说明的是，司法实 践中对行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强 制拆除”存在两种争议：一种意见认为是完全授权， 即只要是“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，行政机 关都可以依法强制拆除；另一种意见认为是特定授权，即只 有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时，才可“依法” 强制拆除。

该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强 制拆除问题，具有明确的指向性孤立地看，可能存在上述 争议，但如果结合城乡规划法第六十五条、第六十八条以及 行政强制法第三十四条有关“行政机关依法作出行政决定后， 当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强 制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定， 则不会产生理解歧义同时，所依之“法”根据行政强制法第十三条 有关“行政强制执行由法律设定”的规定，应当限于法律此 外，有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本 身没有强制执行权，可以自己名义向法院提出非诉行政执行 申请我们认为，法律既然规定“县级以上地方人民政府可以 责成有关部门采取查圭寸施工现场、 强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府 已经获得了法定授权，启动非诉执行的司法程序的理由不足如何理解把握城乡规划法中有关授权性规定?负责人：城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条该法第六十五条规定： “在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许 可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、 限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

理解该规定的要旨在 于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行 政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止 建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不 拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有 关部门采取查封施工现场、 强制拆除等措施该条规定旨在 城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政 决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县 级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施此处的“有关 部门”实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建 部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实 施；此处的“责成”程序实践中也各有不同，有的以规范性文 件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行 政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告 当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定， 等等目前，对上述问题的各种规范欠缺，操作不统一，情况较为复杂， 影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受 理和审查但可以肯定的是，城乡规划法规定的“强制拆除” 在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。

《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑 物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑 物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护 等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情 形下都有强制执行权而城乡规划法的上述条文对此作出明 确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题行政机关如果因拆违侵害公民、法人和其他组织合法权 益，人民法院能够提供哪些司法保护与救济？概括地讲，人民法院对拆违涉及的行政侵权可以在三个 环节发挥司法保护作用第一个环节，行政机关以当事人违反城乡规划法为由作 出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后，当事人有 权向人民法院提起行政诉讼被告通常是作出上述决定的市、 县人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府人民法院 对上述决定进行合法性审查，对违法情形可以作出撤销上述 决定或确认违法、要求限期重作等判决司法审查中认定无 证建筑、临时建筑是否构成违法建筑时，要综合考虑有无非 因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用 状况等作出全面审查，不能简单一判了之第二个环节，在限期改正、限期拆除等决定后作出后， 强制拆除活动进行前，行政机关如果依照行政强制法作出强 制执行决定，当事人有权提起行政诉讼。

拆违领域的行政强 制执行存在城乡规划法第六十八条规定的县级以上人民政 府“责成”等程序以及行政强制法第二十五条、第三十七条规 定的催告、作出强制执行决定等程序，相关的配套性规定目 前尚不健全，司法实践中应注意把握的标准是，如果县级以 上人民政府以自己名义作出的“责成”行为直接产生外化效果 （如作出“责成决定书”、“强制执行决定书”等直接通知当事 人），当事人可以县级以上人民政府为被告提起行政诉讼； 如果强制执行决定是由被责成的部门作出的，则当事人可以 该部门以及作出责成行为的县级以上政府为共同被告人民 法院审查重点在于判断强制执行决定的定性及程序的合法 性，如是否符合违法建筑构成及是否按要求经过法定的责成、 催告程序等，人民法院根据审查情况作出相应的裁判第三个环节，当事人针对行政机关实施的强制拆除行为 本身也可以依法提起诉讼行政强制法第八条规定：“公民、 法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、 申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政 机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿 强制拆除行为作为一种行政行为具有可诉性，即。