构建新国家与良政政府.doc

构建新国家与良政政府 构建新国家与良政政府 【作 者】张国庆/曹堂哲 【作者简介】张国庆，北京大学政府管理学院教授、博士生导师；曹堂哲，北京大学政府管理学院博士研究生北京　100871） 【内容提要】构建新国家实际正在成为新时期中国现代化政治领导集团以及中国政府的历史使命其意涵在于重塑公共政策的价值基点，修正国家的发展战略，健全社会的制度基础，在协同民智、民愿、民力的基础上实现民族复兴与此相联系，有必要建构与新国家相一致的良政政府，为此，又有必要首先确立新时期良政政府的基本典则规范：有限政府和开明政府 【摘 要 题】理论前沿 【关 键 词】新国家/良政/有限政府/开明政府　　　　一、历史使命：构建新国家进入21世纪，以中共十六大和2004年宪法修正案为历史分期线，以可持续发展为基本问题，中国的发展诉求，包括发展理念、发展目标、发展模式、发展战略、发展路径、发展方式等，正在发生具有新的历史涵义的深刻变化如果用一句话来概括，那就是构建新国家构建新国家实质上是在中华民族伟大复兴的历史背景下，中国进入现代化的新时期之时，国家的现代化政治领导集团形成共识，重塑公共政策的价值基点，健全社会的制度基础，修正国家的发展方向，进而在协同民智、民愿、民力的基础上实现民族复兴的历史过程。

与此相联系，建构良好的政府，包括寻得良好的施政之道，确立良好的典则规范，实施良好的公共管理，为构建新国家之必然要求　　（一）新国家与民族复兴直到13世纪末即宋朝末年，中国经济仍是全世界最领先的经济随后，实际从所谓的“康乾盛世”开始，中国进入了相对衰落的时期从19世纪中叶起，中国则进入了绝对衰落时期[1]新中国建立以后，中国开始走上民族复兴的道路特别是改革开放以来，中国经济进入了高速发展的快车道经过20多年的改革开放过程，2002年，中国的GDP突破了10万亿人民币，2003年，人均GDP突破了1000美元，这表明中国已经实现了邓小平设计的“三步走”战略的前两步为此，中共十五大将邓小平设想的第三步战略具体化为“新三步走”战略十六大和十六届四中全会则更加明确地提出了全面建设小康社会、构建和谐社会的战略图景，这标志着中国开始进入现代化的新的发展时期与此同时，与现代化进程相伴生的某些尖锐而复杂、曾经和仍在严重困扰几乎所有发展中国家的综合性矛盾已经无可回避地摆在了中国的面前[2]特别是十六大以来，中国政府在加入世贸组织带来的全球化的冲击下，在知识经济和后工业社会浪潮的冲击下，在转型期失衡趋于恶化的压力下，在SARS危机暴露出来的公共管理问题的警醒下，现代化领导集团开始以历史的眼光，重新审视国家的意志和发展的路径，通过构建新国家以实现民族复兴，俨然成为新时期国家宏观公共政策的历史性诉求。

　　（二）新国家的价值基点按照叶海尔·德罗尔（Yehezkel Dror）的定义，宏观公共政策是“针对处理某一领域的问题时需要把握的内容，发布概括性指示的一种综合的实质性政策[3]宏观公共政策的价值基点，通常表现为宏观公共政策的基本原则、基本态度、基本理念和基本利益取向宏观公共政策价值基点的意义，在于确定事物的性质，为“认识和端正社会发展方向”提供路标，同时为制定和执行公共政策提供政策指南在现实过程中，宏观公共政策的价值基点同时构成了政府公共管理的基本原则、基本态度、基本理念和基本利益取向从新时期中国政府的政策宣示和政策实践来看，继十六大提出全面建设小康社会的发展目标以来，十六届三中全会对科学发展观进行了系统全面的阐释，十六届四中全会则进一步从加强党的执政能力的角度阐释了构建和谐社会的政策取向概括地看，新时期中国政府宏观公共政策的价值基点包括以下几个方面：1、以人为本以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展2003年温家宝总理提出：“树立以人为本的政府管理思想”[4]2004年，温总理在向全国人大作《政府工作报告》时进一步表示，“政府的一切权力都是人民赋予的”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。

[5]以人为本的政府治理理念贯穿在政府管理的利益、权力、权利、管理等层面，具体如下：在利益上塑造为人民利益的政府政府的合法性来源于人民的授权和委托，政府代表人民的利益，为人民提供服务是以人为本政府的根本在利益上体现以人为本的政府要求政府将提高人民的福祉作为根本的价值标准，有效地增进、维护和公平地分配人民群众的利益；要求政府转变政府职能，坚持全面、协调和可持续的发展观，注重统筹兼顾，促进经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平在权力上体现以人为本的政府在权力上体现以人为本的政府核心意旨在于，政府权力由人民授予并受到人民的监督和约束，政府权力需要按照人民的意志行使从政策实践来看，十六大首次提出，“加强对权力的制约和监督”[6]随后的《国务院工作规则》、《国务院2003年立法工作计划》、《中华人民共和国行政许可法》、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《政府工作报告》、《全面推进依法行政实施纲要》等，都强调加强对政府权力的监督和制约，从而在权力上体现了以人为本的政府理念在权利上建立以人为本的政府在权利上建立以人为本的政府要求政府肩负起保护公民权利和基本人权的责任，政府尊重和保护人权。

2004年新宪法修正案明确提出，“国家尊重和保障人权”，“公民的合法的私有财产不受侵犯国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权这一宪法原则一经确立，随后中国政府出台的一系列法律、法规和公共政策都开始体现这一原则，并将持续而深远地影响到新时期中国政府的重塑在管理上建立以人为本的政府在管理上建立以人为本的政府要求政府改变管理方式，遵循高效、参与和民主的精神，不断提升政府管理的有效性和合法性十六大以来，中国政府通过建立科学民主决策机制、进行机构改革、创新行政监督制度、确立正确政绩观、启动官员问责制、实施政府信息公开制度等举措，在管理上体现了以人为本的政府理念转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 公共政 通过 政策 政府 制度 基本 构建 国家 发展 社会2、科学发展观中国改革开放25年的发展过程是政府主导下通过公共政策引导和调控实现非均衡发展的过程，非均衡发展在一定时期内起到了促进社会发展的功能，但是这种发展在创造了辉煌奇迹的同时，也出现了许多严峻的问题，形成了经济繁荣背后的社会不稳定[7]为此，十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。

从学理上来讲，全面、协调与可持续的发展观是一种系统的、历史的和动态的发展观全面的发展既是一种系统地、历史地、多角度看问题的思想，也是运用这一思想进行利益综合、利益分配的公共政策实践协调，包含多种过程组成的系统之间的协调、时间的协调、空间的协调、综合协调等多种含义，指的是相对（或者相互矛盾）的双方在一定比例范围内，步调一致，协调增效的状态协调并不等于静态的均衡，静态的均衡不会导致系统的演化系统平衡是协调的前提条件，发展的过程就是系统从不平衡走向平衡，再到不平衡的过程全面、协调与持续发展就是将发展看作一个历史的多过程的系统，当子系统之间出现明显的失衡的时候，需要宏观公共政策制定者根据平衡理念，集成管理系统，使得子系统之间保持平衡，并维持整个系统的协调，以保证系统的存续和演化如果在系统中出现了严重的失衡，系统的一方或多方超出了自己的比例阈值，就会造成系统整体功能的失常，甚至导致存续危机新时期科学发展观的提出已经成为化解新时期中国政策逆境的基本政策理念，并将成为中国在现代化进程中化解矛盾的巨大调控力量注：早在20世纪80年代，德罗尔就指出：逆境是政策制定的一个普遍条件，改进逆境中的政策制定是政治家和政策科学家的一项重要使命。

德罗尔所谓的逆境“泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难以）叶海卡·德罗尔.逆境中的政策制定[M].王满传等译.上海：上海远东出版社，1996.5.））3、和谐社会构建和谐社会的思想是人类文明成果的结晶其实，早在数千年前，中国就有“和实生物，同则不继”（《国语·郑语》）的思想，孔子所谓的理想社会就有人们和睦相处，各得其所的特征今大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己大人世及以为礼，城郭沟池以为固，礼义以为纪，以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度，以立田里，以贤勇知，以功为己……是为‘小康’[8]这就是对和谐的“小康”社会的描述特别是，“天人合一”的思想（《正蒙》）已经成了中国传统文化的一大特征在西方，“理想国”和“乌托邦”都体现了人们对和谐社会的憧憬，马克思更将共产主义看作“代替那存在着阶级对立的资产阶级旧社会，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[9]新时期提出和谐社会是对中国历史发展所面临的政策逆境的化解正如十六大报告指出的，“本世纪头20年，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期这一关键时期，就是人均GDP从1000美元到3000美元的特定时期。

[10]国际经验表明，人均GDP从1000美元到3000美元的国家，经济和社会发展存在着两种可能：（1）保持一个较长时期的经济增长，顺利实现工业化和现代化；（2）各种经济社会矛盾加剧，社会差距扩大为了避免社会动荡和不安定，巩固经济发展的成果，有必要通过公共政策引导和调整，建构和谐社会为此，十六大报告就提出了“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会”的发展目标[11]；十六届四中全会则进一步将构建和谐社会作为加强党的执政能力建设的重要方面：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”[12]和谐社会是一种价值标准，一种利益调节方式，也是一种道德伦理，还是一种行为方式为此，政府需要：（1）在经济—社会方面，按照科学发展观发展经济，统筹兼顾各个方面的利益在强调经济效率的时候，加强政府的再分配职能，做到“效率与公平并重”在以经济建设为中心的同时注重经济与社会的和谐发展2）在政治方面，通过加强党的执政能力，转变和优化党的执政方式，加强民主法制建设，形成国家与社会、政府与市场的对话关系和伙伴关系，达到良好的治理3）在文化方面，吸收人类的优秀文化成果，吸收传统文化中的精华，倡导一种和谐、中庸、祥和的价值观，使得和谐价值与和谐伦理成为社会文化和个体心灵的自觉。

不难理解，作为新国家的宏观公共政策的价值基点，以人为本、科学发展、构建和谐社会，同时构成了新时期建构良政政府的政策指南　　（三）新国家的制度基础“制度是社会的博弈规则，或者更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件”[13]而“国家的存在既是经济增长的关键也是人为经济衰退的根源”国家提供的基本服务是博弈的基本规则”[14]这一套基本规则界定了国家与社会之间的关系，具有公共产品的属性也就是说国家依据自身的垄断地位和法权地位，通过修订宪法和法律、制定公共政策、执行法律和政策为社会提供一套基本的行为规则，达到制度供给与创新的目的，从而可能使整个社会富有活力而不断发展进入新的发展时期，特别是十六大以来，国家通过宏观公共政策的调整和宪法修正，创制了许多新制度，为新时期建构良政政府的转变奠定了制度基础其要点包括：（1）所有制和产权制度的创新十六届三中全会提出股份制是公有制的主要实现形式，在所有制和社会主义经济体制的认识上实现了又一次重大突破；十六届三中全会提出建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度[15]2004年新宪法第十一条规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。

国家鼓励、支持和引导非公有制经济。