修改制定基层组织三法创新超大城市社会治理.docx

修改制定基层组织三法，创新超大城市社会治理 一 背景近年来，上海市高度重视基层组织建设，不断创新超大城市社会治理，取得了很大成效2016年9月，上海市人大常委会修订通过了《上海市街道办事处条例》（以下简称《上海市街道办条例》）；2017年2月，修订通过了《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织〉办法》（以下简称《上海市村委会办法》）2016年12月，《上海市居民委员会工作条例（草案）》（以下简称《上海市居委会条例》）提交上海市人大常委会审议，2017年2月二次审议结束，不久即将出台街道办是基层政府组织，村委会和居委会是基层自治组织修改和制定这三个基层组织法，意在巩固上海创新社会治理的成果，引领社会治理改革向纵深推进2013年11月，中共十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标2014年3月，习近平总书记参加全国人大上海代表团审议时做出重要指示：“加强和创新社会治理，核心是人、重心在城乡社区、关键在体制创新，要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物上海坚决按照党中央和习总书记的要求，肩负“改革开放排头兵，创新发展先行者”的历史使命，以自己特有的胆略和步伐，全面深化改革。

上海市是中国的经济中心，中国第一、亚洲第二大城市随着经济社会的快速发展，上海的人口结构发生深刻变化，“单位人”转变为“社会人”，个体利益诉求日益增多、差异明显扩大；人口总量快速增长，目前常住人口高达2425万，其中非沪籍常住人口近千万，占比超过40%；人户分离现象突出，全市人户分离人口约为500万；老龄化程度加深，60周岁及以上户籍老年人口为436万，占户籍总人口的30.2%社区形态发生深刻变化，多种社区形态并存，全市1.2万余个住宅区中，新建的商品房小区占比近60%，传统的“熟人社区”越来越少，速成的“陌生社区”越来越多上海在社会治理，尤其是基层社会治理方面面临着严峻挑战2014年，中共上海市委将“创新社会治理，加强基层建设”作为一号课题，进行调查研究，并形成了“1+6”系列政策文件即《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）、中共上海市委办公厅和上海市人民政府办公厅印发的《关于深化街道体制改革的实施意见》（沪委办法〔2014〕42号）、《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办法〔2014〕43号）、《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》（沪委办法〔2014〕44号）、《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》（沪委办法〔2014〕45号）、《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》（沪委办法〔2014〕46号）和《上海市社区工作者管理办法（试行）》（沪委办法〔2014〕47号）。

1+6”文件为新时期上海基层组织建设和基层社会治理提供了重要指引，更是吹响了基层社会和组织改革创新的集结号各区政府、各委办局、各街镇、各基层组织等都积极行动，全面贯彻落实文件精神取消街道招商引资职能及相应考核指标；赋予街道规划参与权和综合管理权；实施政府职能部门职责下沉街道的准入制度；街道党政统一内设六个工作机构，根据实情还可增设两个；实施公共服务窗口化和平台化推行居民区党组织兼职委员制度、居委会协助行政事项清单制度建立以村民评议意见为重要权重的村委会工作考核机制、村干部分类分级工作报酬制度；建立社区工作者职业化体系整合社区辅助队伍，推动区层面综合执法队伍下沉；统筹搭建居村综合管理信息平台许许多多的改革措施在基层迅速铺开，取得了很好的成效基层组织的职能定位更加清晰，条块关系得到理顺，机构设置得到优化，主体责任得到强化，自治组织实现减负增能，自治机制更加完善，社区更加和谐，乡村更加美丽上海基层组织改革已推进两年多，成效已经显现为固化改革和基层社会实践成果，保障各项改革措施顺利推进，健全基层组织法制，有必要面对新形势，修改制定《上海市街道办条例》《上海市村委会办法》和《上海市居委会条例》这三个基层组织法。

二 新三法的主要内容《上海市街道办条例》和《上海市村委会办法》分别制定于1997年和2000年，已实施了很长时间，主体内容明显滞后实践发展，这次对它们进行了较大幅度修改《上海市居委会条例》是全新立法，上海市人大常委会即将对其进行第三次审议一）《上海市街道办条例》条例共26条，主要包括以下六个方面的内容1.明确街道办的组织属性和工作原则《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关据此，条例明确了街道办是区人民政府的派出机关此外还明确了街道办在街道党工委的领导下，按照职能清晰、权责一致、运转协调、保障有力、依法高效的原则履行职能2.明确街道办的组织建设和主要职能条例明确了街道办设立、变更或者撤销的原则与程序、机构设置与人员编制、内部工作制度等，并且明确街道办主要履行统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安等职能同时，条例要求区人民政府根据街道办的职能定位，明确街道办的职责任务，制定街道办行政权力和责任清单3.明确街道办的有关工作机制为了完善街道体制机制，提高公共服务和管理水平，条例对街道办的有关工作机制予以了明确。

一是构建面向基层的服务管理机构和平台体系，强化直接服务群众的功能；二是落实街道的综合管理权，明确街道办协调相关职能部门及其派出机构的联席会议机制，加强街道城市网格化综合管理机构的巡查发现、派单调度、督办核查等职能4.明确街道办与职能部门的关系为实现重心下移、资源下沉、权力下放、权责统一，理顺条块关系，条例对相关体制机制予以了明确一是建立市、区人民政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办承担的准入制度，明确了相应的审核程序和要求、保障与纠正机制二是明确街道办与政府职能部门的协作与监督机制，包括配合监督机制、考核机制等5.明确街道办推进社区共治和指导基层自治在创新社会治理的背景下，推进社区共治和指导基层自治是街道办事处的一项重要职能为此，条例着重对动员社会参与、基层民主协商、指导基层自治的有关内容进行了具体明确，包括动员各类社会力量参与社区治理、为社区发展服务，扶持社会组织发展、激发社会组织活力，建立健全社区代表会议、社区委员会等基层民主协商机制，推动建立和完善居民区治理体系、建立相应的保障机制，指导居民委员会等基层群众性自治组织开展自治活动、提升自治能力，落实基层群众性自治组织协助行政事务和印章使用的规范管理制度等。

6.明确街道办依法履职的保障与监督措施条例明确了相应的保障与监督措施一是明确市、区人民政府及其职能部门在制定与街道有关的社区建设规划和公共服务设施建设规划、研究重大决策和重大事项时，应当听取和充分考虑街道办事处的意见二是明确街道办事处行政事业经费和办公用房保障机制，以及职能部门依法向街道办事处开放有关基础数据，实现业务数据在街道的整合与分类共享三是明确社区工作者队伍建设，加强人员队伍保障四是明确街道办事处的工作考核机制及有关行政责任等，督促街道办事处依法履职二）《上海市村委会办法》该办法共46条，设有总则、村民委员会的组成和职责、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督、农村社区建设、村民自治保障等章1.总则关于村级治理体系办法明确建立健全以村党组织为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织、驻村企事业单位、群众团体、社会组织等共同参与的村级治理体系，为调动各方力量推进农村治理创新提供组织保障关于村经关系，办法明确村民委员会与村集体经济组织实行分账管理；村民委员会应当尊重和支持本村集体经济组织依法独立开展经济活动，做好本村生产经营的服务和协调等工作2.村民委员会的组成和职责关于村民委员会下属委员会。

办法对现行法规做了适当补充，规定村民委员会根据人民调解、综合治理、公共卫生与计划生育、文化体育、老年人和妇女儿童权益保障等工作需要，可以下设若干个委员会关于村民委员会职责该办法对旧办法所规定的村民委员会的职责进行了归并、充实，进一步突出村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的组织载体等特点，突出村民委员会开展或者协助政府开展公共管理、公共服务、公共安全等新任务村民委员会承担的职责共有九项3.村民会议和村民代表会议关于村民会议办法从两个方面进行修改，一是完善召集村民会议的条件和通知要求，同时补充规定召集村民会议应当提前将议题和议程通知村民二是完善村民会议的职权规定，如审议村民委员会的年度工作报告，撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当的决定等；同时，逐一列举应当经村民会议讨论决定的事项关于村民会议对村民代表会议授权人户分离等使村民会议难以定期召开，需要授权村民代表会议行使村民会议职权办法从授权范围、授权程序两方面对授权进行了规范4.民主管理和民主监督关于村务公开村务公开是实现农村民主管理的重要保证办法明确了十类应当公开的事项，同时规定可以采用视频、互联网等技术手段进行村务公开。

关于村务监督委员会办法明确村应当设立村务监督委员会，并详细规定了村务监督委员会成员的推选、任职条件、任职回避、出缺增补等流程关于民主评议办法规定，评议对象为村民委员会成员以及由村民委员会承担工作报酬的聘用人员；每年至少进行一次，结果向村民公布；评议结果与评议对象的任用和工作报酬等直接挂钩5.农村社区建设《村民委员会组织法》2010年修订时增加了农村社区建设的相关内容，中央和本市的相关文件也对深入推进农村社区建设提出要求为此，办法新设一章，专门对此做出规定关于农村社区服务体系办法规定村民委员会协助乡、镇人民政府加强农村基础设施、基本公共服务设施、服务管理信息化平台建设，引导社会各方参与建立村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务相结合的农村社区服务体系关于农村社区民主协商办法从协商内容、协商对象、协商形式等方面做了规范：一是协商内容主要针对农村社区公共事务、公益事业等事项；二是协商对象包括村民、村集体经济组织、驻村企事业单位、群众团体、社会组织、非本村户籍居民和其他利益相关方，同时可以邀请相关政府部门参加；三是民主协商可以形式多样，不拘一格关于农村文化建设办法从丰富农村文化生活出发，从硬件和软件两方面做出规范：在硬件上，规定村民委员会应当加强农村文化设施建设，从而为发展农村社区文化提供基本条件；在软件上，把富有农村和地域特色的乡贤文化传承、公序良俗弘扬、非物质文化遗产保护、群众文化培育发展等作为农村文化建设的主要内容。

关于农村综合治理办法重点从加强网格化建设的角度对此做了完善，明确将村民委员会纳入乡镇网格化综合管理体系，要求村民委员会加强与乡镇网格化管理的协同联动，协助政府对影响农村社会经济秩序，妨碍公共管理、公共安全的违法行为实施综合治理6.村民自治保障关于经费保障办法首先明确，本市建立村级自我积累与公共财政支持相结合的村级组织基本运转经费保障制度其次明确建立财政托底制度，对村级收入保障村级组织基本运转经费不足的部分，由区和乡、镇财政予以保障关于队伍保障办法规定要加强教育培训，提高其履职能力；明确乡、镇人民政府应对村民委员会成员工作报酬方案提出指导意见，确保村民委员会成员获得应有的待遇三）《上海市居委会条例》条例共38条，主要包括以下五个方面的内容1.明确居民委员会工作的基本原则条例明确居民委员会工作应当坚持党的领导、政府指导、依法自治、社会参与，服务居民群众，形。