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国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心 国家应急管理体系建设战略转变：以制度建设为中心【作 者】钟开斌【作者简介】钟开斌，博士研究生，清华大学公共管理学院，北京　100084内容提要】非制度化分权所导致的制度脆弱性是当前中国国家应急管理建设面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设战略转变的直接障碍因此，推进国家应急管理体系建设的有效改革战略，必须以促进国家制度建设为中心，进一步完善相关组织架构的职能关系，形成不同组织结构之间对称性的权责关系，构建一个基于制度、成于规范的全面整合的应急管理体系，实现国家应急管理从被动应付型向主动保障型转变摘 要 题】热点关注【正 文】　　一、引言应急管理体系建设是当前中国政府的一项重点工作自取得抗击SAPS胜利以来，全国应急管理体系建设的“一案三制(应急预案，应急工作体制、机制和法制)”工作正在加快推进随着全国应急预案编制工作和各省区市省级总体应急预案编制工作的基本完成，全国应急预案体系初具雏形国务院办公厅已经专门设立应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，各地方、各部门也纷纷设立应急管理机构国务院分别于2005年7月22日至23日、2006年7月7日至8日召开全国应急管理工作会议。

十届全国人大常委会第二十二次会议审议了《突发事件应对法》这些工作标志着全国应急管理体系建设工作逐步进入一个规范化、制度化、法制化的轨道国家应急管理体系建设是一项系统工程从垂直角度看，它包括中央、省(自治区、直辖市)、市、县各级政府；从水平角度看，它包括针对各种类型、各种程度的突发公共事件；从突发公共事件的生命周期看，它包括事前、事中、事后不同的阶段；从应急管理的参与主体看，它包括政府、企事业单位、非政府组织以及其他社会力量当前，国家应急管理体系在建设过程中还面临一些深层次的矛盾和难题，它们构成了国家应急管理体系下一步建设的体制性障碍这些体制性障碍主要表现为：在纵向政府间关系方面，上下级政府之间应当采取集权还是分权的模式?在横向政府间关系方面，不同部门之间的权、责、利应当如何划分?在常规与应急的政府职能划分中，国家应急管理体系建设应当侧重哪个阶段?在参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责?这些问题构成了当前国家应急管理体系建设实现从被动应付型向主动保障型的战略转变的根本性挑战本文以中国的历史经验为背景，采用历史的、比较的和制度的方法来分析国家应急管理体系建设及其演进的动态过程。

认为：国家应急管理体系建设是一项综合性很强的改革，它在很大程度上反映了当前国家制度建设的诸多重要内容起源并发展于中国软性威权主义体制的政府制度框架，演化出一种政府内部、政府与社会之间特殊的关系结构模糊的权限与非制度化的分权导致在制度上形成“灰色地带”，是构成当前中国国家应急管理建设面临困境的根本原因，也是国家应急管理体系建设转变的直接障碍基于此，推进中国国家应急管理体系建设的有效改革战略，必须以促进制度建设为中心，在更基础的层面全面提升国家应急管理能力，为实现国家应急管理从被动应付型向主动保障型的战略转变奠定坚实的基础为此，本文将上述思想概括为以下四个相互联系的理论命题，并对它们进行表述和阐释　　二、从被动反应到主动保障：关于应急管理职能定位应急管理的职能定位不能仅限于应急处置阶段，还必须涵盖前期的预防准备、监测预警以及后期的调查评估、善后恢复阶段，从而改变传统的被动式撞击反应模式，实现一个全过程、主动保障型的应急管理模式，把各种危险因素消灭在萌芽状态突发公共事件通常遵循一个特定的生命周期每一个级别的突发公共事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施因此，可以按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发公共事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施放重要依据。

根据社会危害可能造成地危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复3个阶段，将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期4个阶段政府应急管理的目的，就是通过提高政府对突发公共事件发生的预见能力、事件发生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力，及时有效地化解危急状态，尽快恢复正常的生产、生活秩序西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向事前预警的渐进型发展历程相反，中国政府应急管理的基本特征是被动式撞击反应，重事后反应，轻事前预防、预测、预警和事后的恢复、评估、调查和危机总结、学习工作在突发公共事件的预防准备、预警监测方面，中国习惯性的沿用计划经济体制下行政命令方式，缺少主动科学的防范策略和灾害监控及预警措施，导致应对措施和应急反应始终处于被动局面这在客观上造成了对每年度或者更远时间内可能产生的各种突发公共事件缺乏宏观性总体考虑，对一些明显可能升级为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，结果导致政府应急反应成为撞击式的被动反应模式从实际工作来看，诸如国际形势的未来走向对中国可能产生的重大危机事件、股市崩盘对社会稳定的影响、重大城市发生特大自然灾害(如大地震)等问题都是可通过事先的预备、预防和预警工作来加以防范，避免或是减轻事件发生所造成的损失。

在善后恢复、评估、总结学习方面，每一次危机既是危险也是机遇，关键是如何从事件中学习，对事件进行全面、深入的调查是化危险为机遇的一个重要方面受诸多制度性因素的制约，目前，中国的突发公共事件调查评估机制尚不完善，调查人员比较单一、调查内容比较薄弱、调查结果的公开程度较低，调查的客观性、完整性和及时性较差这些特征降低了政府从危机中学习的能力，导致的一个后果是同质性的突发公共事件在中国接连发生例如，虽然根据现行的《宪法》第七十条，全国人大常委会可以组织特定问题的调查委员会，开展对SARS事件过程调查，并向全国人大常委会提交调查报告以供作出相应的决议，但在实践中这一措施运用得很少相反，加拿大、新加坡以及中国香港、中国台湾等国家(地区)都在SARS爆发期间或结束后及时开展了对事件过程的调查，分析危机产生的原因，总结处理危机经验，追究有关责任人，并及时把调查结果向社会公开以接受民众的监督针对当前在职能设计上所存在的问题，国家应急管理体系建设应当实行一个全过程管理的运作模式，把事前预防、事后处理、善后评估纳入应急管理工作范畴，实现关口前移，从事后被动型到事前主导型转变工作的重点是做好日常的应急准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急管理教育、培训、演练以及其他各项基本制度建设，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合，减少应急管理的运行环节，降低行政成本，使得国家应急管理工作基于制度，成于规范。

　　三、从垂直控制到重心下移：关于纵向政府间关系改变中央与地方权责不对称的制度现实，对各级政府在应急管理工作中的权责要作制度化的规定，把全国应急管理工作的重心下移，实行属地管理、地方负责的原则，赋予地方在应急管理中对称的权力与责任，使地方有充分的激励把事态控制在基层传统政府组织中的权力受到组织层级的节制和规则的严格制约，权力与信息转换的时滞导致政府应急管理往往错过了最佳的处理时机为此，目前发达国家一般都建立于国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对发达国家的经验是：一是建立应急管理机构，包括中央指挥中枢机构(如俄罗斯联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等)和常设性的应急管理综合协调部门两部分——前者可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对突发公共事件；后者以协同各方力量，从国家安全高度制定长期的应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门例如，1994年，俄罗斯设立联邦紧急事务部，负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，工作成果直接对总统负责1997年，美国成立联邦紧急事务管理署(FEMA)，总部设立在华盛顿，拥有4个综合性办公室、4个职能性的业务部门、1个紧急事务援助运作中心，并在全国设立了直属的10个地区分部和1个紧急事务援助中心、1个消防学院和1个培训中心。

1961年，日本设置“中央救灾委员会”作为全国综合协调机构，下设24个中央的省和厅作为指定行政机关以具体安排救灾事务，同时下设60个包括日本银行和日本电信公司以及运输与电力等重要的公司或事业单位具体安排和贯彻救灾行动计划 中国应急管理过程中出现的一个悖论是，地方虚假治理与轻易将压力上移两个极端现象并存一方面，在对各类突发公共事件进行响应的过程中，地方虚报、瞒报、漏报、延报等现象频频发生，“变通”、“捂盖子”、“欺上瞒下”等虚假治理在一定程度上、一定范围内已成为地方的普遍选择例如，面对全国煤矿安全事故频发的严峻现实，国家颁布了很多有关煤矿安全生产的法律、法规、规章和文件，对事故发生后有关各级人民政府及政府有关部门上报和发布事故消息的程序和时限作了明确要求，并成立专门的监管机构，但各地瞒报事故的问题仍时有发生，甚至出现广西南丹特大透水事故恶性瞒报事件；另一方面，随着SAPS结束后中央的政绩风标发生变化，转向强调应急管理在地方工作中的重要性甚至实行安全一票否决制，应急管理构成地方政绩指标中的优先性目标和硬目标由于在实践中对突发公共事件分级响应规定有难度，由此导致地方在突发公共事件发生后可能轻易将矛盾上交给上级，以规避因对突发公共事件处置不当所必须承担的责任和风险，由此人为地增加了应急管理工作的运行环节。

压力上移的一个后果是，上级部门超负荷运行，穷于应付各种突发公共事件而影响正常工作的开展中国应急管理过程中中央与地方关系悖论的根源，在于改革开放以来中央与地方之间非制度化的分权，使得中央与地方之间权限模糊，在制度上形成诸多“灰色地带”，使得中央与地方之间表现出非对称的相互依存关系中国通过向地方分权进而促进经济发展的改革模式，称为“市场维护型的联邦主义”，它为“发展型地方主义”的兴起创造了一种制度性条件和环境从中央对地方的控制来看，中国分权中的“法宝”是纵向的干部管理体系垂直控制和地方问责是中国“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制的突出特点因此，地方官员的晋升在很大程度上受制于上级的考察和测评，“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度是影响地方治理选择的重要体制性原因由于每一层级的下级都是对上级负责，地方所做出的决策是“软”决策，只有上级做出的决策才是“硬”决策，这种情况极易产生类似杨大力所谓的“效忠模式”虽然压力型体制保证了中央对地方的基本控制，但随着改革开放以来利益的分化，中央与地方关系既有基本层面的一致，又不能忽视地方政府的利益主格性与西方国家的情况不同，中国的地方政府并非单纯的代理人，具有双向代理的角色。

随着改革过程中行政分权的实行和地方政府权力的扩张，在地方政府积极推动本地经济和社会发展的过程中，地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方因此，中央政府现在已经不再能够以命令方式来要求地方服从，中央和地方之间新出现的基本互动模式是双方的“谈判”换言之，国家还没有高度的制度化，看似强大，但制度却很脆弱由于上下级之间存在高度不对称的权力关系，地方的政策若要取得成功必须得到上级领导的支持，因而地方发生的很多问题将被上交到上级政府，由上级来统一协调行动并整合不同群体的利益地方在责任与权力、利益上严重不对称，使得他们往往不能完全按上级的意图来执行政策，而是不得不作变通处理因此，在中国特殊的权力结构和制度框架下，变通作为一个半制度化的社会运转机制而存在并成为制度运作的方式之一，有其合理的逻辑基础中央与地方之间非对称的权责关系，政府的内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，会导致高层决策者无法获得完整的信息，甚至有时是已扭曲的信息针对当前应急管理过程中中央与地方关系所出现的悖论，国家应急管理体系建设的纵向关系设计应当实行重心下移、分级响应的原则要从制度。