
绩效评价第三方机构在行动.doc
8页绩效评价:第三方机构在行动作者:本刊编辑部来源:《财政监督》 2020年第1期本刊编辑部采访嘉宾:倪小平:注册税务师,注册内审师,天职国际会计师事务所(特殊普通合伙)合伙人,政 务咨询事业部总经理,浙江分所副所长主要从事预算项目评审与绩效评价、财政与行政事业 单位内控、政府会计与专项审计、政务信息化等领域的理论研究和实务咨询工作赵仕坤:博士,北京中泽融信管理咨询有限公司董事、总经理,立信评估集团董事、高级 合伙人,主要从事PPP项目资产评估、绩效评价项目咨询等工作汪爱武:注册会计师、注册工程咨询师、副研究员北京金凯伟业咨询有限公司总裁从 事预算绩效管理咨询服务工作,是国内政府公共支出绩效考评理论研究与改革实践的较早参与 者;2014年创办了《公共资金绩效管理服务》专业期刊;带领团队完成了20余个预算绩效管 理相关课题研究以及涵盖经建、教育、科技、农业、水利等多个领域的1000余个项目的绩效评 价实践工作,拥有丰富的理论研究、制度设计和实战经验刘国永:上海财经大学中国绩效研究院执行院长,研究员,博士上海闻政管理咨询有限 公司董事长主要研究方向为财政学、公共管理学、绩效评价和监督等第三方机构作为独立的专业机构,是绩效评价的重要参与力量,对提升绩效评价的独立 性和可信度,加强社会监督和扩大公众参与,确保绩效评价结果的客观、公正发挥着积极作用。
中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出,要引导和规范第三方机构 参与预算绩效管理,严格执业质量监督管理全国人大常委会在审议2018年中央决算报告时, 也要求扩大外部评价比重,规范第三方机构参与预算绩效评价的程序、标准、方法在全面实 施预算绩效管理上升为国家重大战略部署的当前,如何提升第三方机构参与绩效评价的“绩效” 成为预算管理的重要命题据此,我们采访了四家执业经验丰富、各具领域特色的第三方机构 负责人,就如何更好地参与绩效评价作了深入交流借力第三方,机遇与挑战并存财政监督:在全面实施预算绩效管理上升到重大战略部署的当前,绩效评价工作迎来了 重要发展机遇期,第三方机构参与绩效评价也面临着前所未有的利好形势如何发挥第三方机 构在绩效评价中的作用,成为全面预算绩效管理改革的一个重要发力点结合已有实践,您认 为第三方机构参与政府预算绩效评价的优势是什么?在参与预算绩效评价过程中发挥了哪些作 用?倪小平:第三方机构参与绩效评价工作,主要优势有两个方面:其一,评价立场的独立 和评价结论的客观这既是“第三方”属性的本质内涵,也是“评价”工作的要义所在《中 共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提到“可以组织第三方机构独立开展绩效评 估”时,也特别强调了独立性。
其二,评价能力的全面和评价队伍的稳定相较于政府部门自 身,第三方机构运用市场化机制可以高效整合多专业领域的评价能力,并可综合运用职业晋升 规划、多元企业文化和市场化薪酬等因素,保障核心评价人员的稳定和评价技术的传承与发展第三方机构在政府绩效评价过程中的作用,可以简要归纳为三个方面:一是理论研究与 方法探索第三方机构作为专业的社会化智库,可以充分发挥其在前沿理论研究和实务方法探 索方面的主观能动作用;二是理念传播与技术推广第三方机构作为绩效评价事业发展过程中 最为活跃的市场化主体,可以借助其广泛的分支机构、日常的项目交流和高频次的技术培训, 积极促进绩效管理理念和绩效评价技术在各级、各地政府部门间的运用推广三是项目实施与 资源支持第三方机构作为绩效评价实务工作的主要力量,承担了我国当前大部分绩效评价项 目的具体实施工作,并为各级政府部门自行开展的绩效评价项目提供了人员或专家支持刘国永:第三方机构参与政府绩效评价是全面实施预算绩效管理,推进预算绩效评价的 重要方式和途径之一第三方机构参与政府绩效评价具有独立、客观和专业的显著优势,可以 进一步增加评价结果的公信力,对于积极推进预算管理规范、公开和透明有着重要意义。
第三 方机构参与政府绩效评价的作用主要反映在以下两个方面:其一,在政府绩效评价开展中,第 三方机构是重要的参与者,对于当前财政部门、预算部门(单位)推进政府绩效评价工作力量 不足的现状而言,是强有力的补充其二,第三方机构作为社会组织的一部分,其参与政府绩 效评价符合“参与式治理”等政府管理改革方向,也是加强社会监督和扩大公众参与的一种直 接体现总体来说,第三方机构参与政府绩效评价对于全面实施预算绩效管理具有重要的现实意 义,第三方机构是推动政府预算绩效管理,提升治理能力现代化的重要力量第三方机构既要 做政府绩效评价工作的有力执行者,但更要切实参与到政府预算绩效管理机制的设计中,为绩 效评价工作程序、评价内容、评价重点、评价方法、评价标准等绩效评价要素建设出谋划策赵仕坤:第三方机构参与政府绩效评价,主要优势在于其属于独立的专业机构,能够充 分发挥第三方机构的专业性、客观性、公正性与效率性,进而保障评价结果客观、真实、可靠具体而言,第三方机构的优势作用主要体现在两方面:一是第三方机构具备专业性,政 府部门能够充分利用第三方机构的专业技术、人才资源,优化并提高政府部门工作效率和管理 效能二是第三方机构具备独立性,打破了“既当裁判员,又当运动员”的困局,能够更加客 观、公正地对政府部门绩效情况进行评价,有利于提升政府公信力,加强社会监督,扩大公众 参与力度,对于优化政府职能和简政放权具有有效的推动作用。
汪爱武:在我国,绩效评价的要求和特点,决定了第三方机构在绩效评价中发挥的作用 主要是咨询,而非鉴证绩效评价是以评价财政资金使用绩效为切入点开展工作,它不仅是要 发现问题、规范管理,更重要的是为政府进一步决策提出建设性的意见和建议这项工作没有 统一明确的标准或根本就没有严格的标准,没有最好,只有更好因此,第三方机构在绩效评 价工作中的作用主要体现在:一是提出研究型思路将评价对象置于一定空间和时间立体范畴内,对背景和目标进行 深度分析,追根溯源,以预算绩效管理过程的不断优化和预算资金效果的持续提升为目标来设 计方案二是创新多样化方法以绩效目标为线索,综合运用调查、访谈、查阅国内外文献、 统计、比较分析、专家咨询等多种方法,核实摸清效益效果三是产出个性化成果以绩效目 标的实现程度及其原因分析为主线,多角度、多层次、多维度归纳提炼,为评价对象精准把脉 指出存在的主要问题及深层原因,提出具备操作性的改进意见以及长远的建设性建议,让绩效 评价切实发挥作用财政监督:请结合贵单位实践探索,谈谈您认为当前在我国第三方机构参与政府预算绩 效评价中还存在哪些待解决的问题和困境倪小平:当前第三方机构参与绩效评价所面临的困难确实不少,但最主要的是以下几个 方面:其一,由于当前财政改革特别是预算绩效改革的步伐相对较快,各级政府特别是地方政 府对绩效工作的认识程度和资源投入程度存在较大差异。
若政府自身对绩效评价工作缺乏内生 的真实需求,则会对绩效评价工作各环节带来各种困难其二,财政作为当前绩效评价工作的 主管部门,目前尚未按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神出台针对 第三方机构的培育引导与规范管理文件各地财政部门尽管在第三方机构的定位使用、引导培 育、规范管理等方面有所探索,但尚不成熟其三,第三方机构作为完全独立于政府部门的市 场化主体,在生产要素市场化的情况下,若不能同步实现服务收费的市场化,恐难以长期支持 绩效评价事业的发展其四,由于当前绩效服务市场尚不成熟,同时缺乏针对性的人才培养政 策,绩效评价人才特别是高端人才的匮乏,也是制约第三方机构发展的重要因素之一汪爱武:公正性、专业性、规范性是咨询机构的立根之本,也是咨询机构面临的最大挑 战在我国,第三方机构参与政府绩效评价中还存在如下一些问题和困境:一是易受被评价对 象等利益相关群体干扰,独立性不够强,进而影响了第三方机构参与绩效评价的公正性二是 评价过程中存在的绩效标准不明确、信息不对称等问题,影响第三方机构参与绩效评价的专业 性三是第三方机构参与绩效评价还需进一步规范一方面,行业内无操作规范、质量标准, 绩效评价缺乏指引,评价成果质量参差不齐;另一方面,尚未制定绩效评价服务收费标准,可 能会导致“劣币驱逐良币”现象的出现。
赵仕坤:目前全国大部分省市已经基本建立预算绩效管理工作体系,但是仍旧存在一些 问题亟待解决,主要体现在:一是分行业分领域的标准体系尚不健全绩效评价工作涉及行业较多、领域较广,对于 相对成熟的行业领域,易于形成有效的标准,以衡量其目标实现程度但是对于多数行业或领 域,标准体系尚且不够健全、规范程度不足,进而导致指标标准化程度欠缺,造成绩效评价指 标体系深度不足或标准不一的情况,影响评价结果的公平性与有效性二是各地区绩效管理理念与水平参差不齐自“全面实施预算绩效管理”的精神下达后, 2019 年被称之为“绩效元年”,全国各地相关部门纷纷紧锣密鼓地开展相关工作,但是不同地 区不同单位不同人员对绩效管理的理解千差万别,对于绩效管理工作的开展水平及把握程度也 各不相同,导致绩效评价报告或异化为政府部门工作报告或过分流于形式缺乏实质意义,评价 效果一定程度上取决于被评价单位人员的配合程度和重视程度三是绩效评价服务行业秩序有待加强目前专业咨询机构、高校、科研机构等是我国预 算绩效管理领域第三方机构主体,尤其是专业咨询机构,将成为未来推进绩效管理工作有序开 展的重要力量但是由于绩效评价服务行业门槛较低,第三方机构执业质量良莠不齐,市场经 常存在低价恶意竞争等现象,导致许多绩效评价工作难以做真、做实,评价依据不足,论点不 充分,评价过程流于形式。
刘国永:经过近年来的努力,政府绩效评价工作确实取得了显著的成绩,第三方机构也在 其中发挥了不可忽略的作用但无论是政府绩效评价工作本身还是第三方在其中的参与,都还 存在着一些问题我国尚未制定有关政府预算绩效管理的法律法规,对第三方机构的认可缺乏 依据和标准在当前的政府绩效评价工作中,评价组织方以及被评价部门(单位)都会在评价 过程中某些环节进行一定的干预,第三方的独立性难以保证发生这种情况的原因,除了法律 法规的缺失,导致绩效评价相关方职责不够清晰以外,主要还体现在以下方面,这也是当前第 三方参与政府绩效评价所亟待解决的问题一是第三方机构水平参差不齐,绩效评价人才队伍建设有待加强当前参与预算绩效管 理的第三方机构虽然也有很多,但是该行业尚还处于发展初期,并不像独立审计行业一样,已 经形成政府监管和行业自律并重的行业监管模式一方面各地政府对第三方机构参与政府绩效 评价的准入门槛没有统一的要求,且当前的要求未充分考虑政府绩效评价工作的诉求,更多的 还是沿用审计等方面的标准该问题主要源于当前对于绩效的理念理解不到位,对政府绩效评 价的目的和作用认识不够清晰政府绩效评价应该超越合规性层面,更多地探讨政府预算安排 与预算绩效的匹配性,推进财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执 行力。
另一方面,衡量第三方机构绩效评价工作水平的标准尚未建立健全或者未在业内达成一 致在全面实施预算绩效管理的要求下,各地政府对于政府绩效评价第三方机构的需求迅速增 加,但由于前述标准的缺失,导致第三方机构工作水平参差不齐政府绩效评价工作的影响面较广,涉及内容较多,部分内容还比较复杂、专业性强,对 参与人员的综合素质要求高,这就对第三方机构的人才队伍建设和培养提出了较高的要求但 当前针对政府绩效评价工作人员的培训体系还是“各自成章”,未形成完整的人才培养标准和 培养体系,当前绝大多数的第三方机构从业人员距离完全达到预算绩效管理的要求还有一定差 距,特别是在对财政预算管理以及分行业分领域的人才培养方面,还有很长的路要走一位优 秀的政府绩效评价工作者不仅要具备的知识体系非常庞大,还需要大量项目经。












