全球治理中的中东难民问题.docx

全球治理中的中东难民问题?P 键词：中东问题；难民问题；全球治理；联合国难民署； 近东救助工程处自 2010 年 12 月以来，中东局势持续动荡，这场剧变迄今己 席卷几乎所有的阿拉伯国家中东许多国家先后出现了国内政治 动荡，有的甚至爆发了武装冲突和内战随着西方国家的强势介 入，中东局势更加复杂和严峻持续恶化的地区安全形势也使大 批民众为躲避战乱，被迫逃离家园，前往他国寻求庇护，并最终 沦为难民这场持续已久的政局动荡使得中东地区本已突出的难 民问题更加严重难民问题是长期困扰中东地区的一大难题由于中东地区民 族和宗教矛盾尖锐，冲突和战争频发，因此难民问题长期得不到 有效解决在难民问题被逐步纳入全球治理框架内思考的趋势 下，国际社会对于中东难民问题的应对，不仅体现“人道主 义”？P怀，更?P系到整个地区形势的稳定，也是对现行全球治 理框架的考量一、中东难民问题的历史与现状 难民问题是一个历史悠久的世界性问题以今天的眼光来看 待历史，古代以色列人数次被迫逃离故土的遭遇，可以看做一个 典型的难民问题近代以来，战争往往导致大量难民的出现然 而，直到 20 世纪以前，并不存在一个严格意义上的“难民”概 念。

两次世界大战的爆发，使得难民开始成为一个具有广泛意义 的群体战后，难民问题逐渐成为国际社会?p注和全力解决的 问题，“难民”作为一个国际政治术语开始频繁出现，其法律地 位也最终得以确立最早和最权威的难民定义来自于联合国颁布的《1951年难 民公约》，即“有充足根据担心因其民族、种族、宗教、属于特 定的社会团体或持有异见而受到迫害，故逃离其祖国或故土，不 能或不愿重返家园的人”1967年，联合国又通过了《?P于难 民地位的议定书》，对《1951年公约》进行了重要的修订和补 充《公约》和《议定书》成为了识别难民身份和保护难民地位 的基本法律文件在全球化的当今世界，随着传统意义上的“国界”概念日益 模糊，世界范围内人口的流动逐渐频繁，难民问题成为了日益凸 显的全球问题卩于世界现有难民的数字，很难做出准确统计 据美国移民和难民政策特别委员会的报告，2007年全球难民人 数近1 400万人，为200 1年以来的最高据联合国难民署统计资 料显示，截至2010年年底，受难民署保护和救助的无家可归者 有2520万人，包括1055万难民和1470万国内流离失所者 (Internally Displaced Persons，简称 IDPs),这一数字为过 去15年来最高，其中分布在24个国家的大约720万的难民缺乏 妥善的安置，这一数字为2001年以来的最高。

由于联合国难民 署的管理范围所限，真实存在的难民人数应该远远大于这一数 字人类社会进入21 世纪以后，伴随全球民族、宗教矛盾的加 剧，难民问题再度凸显特别是“9?11”事件以来，国际恐怖主 义的泛滥引发全球安全形势的紧张，以中东为代表的地区局势持 续动荡，催生了大量难民，使得全球难民人数一直在高位徘徊在世界范围内，中东地区存在难民问题的历史最为悠久，所 受影响也最为严重中东地区拥有光辉灿烂的文明遗产，是各种 思想和文化的交汇处同时，该地区民族和宗教成分复杂，长期 以来各种团体和国家间的对立思想严重；因其重要的地缘战略位 置，该地区又常受到大国势力的争夺和控制因此，中东地区一 直饱受战争和动荡的威胁战争的频发加之经济发展水平的低 下，使得该地区许多国家的难民问题十分突出冷战结束以来， 相对于其他地区局势的缓和而言，中东某种程度上成了全球的动 荡之源，其安全形势愈加严峻；中东地区还成了目前世界范围内 最大的难民输出地和集散地据统计资料显示，截至2009 年年 底，在中东地区由联合国难民署和近东救助工程处两家管理的难 民人数有680 多万人，人数远远超过世界其他地区截至2010 年年底，除巴勒斯坦外，世界范围内输出难民最多的两个国家是 阿富汗和伊拉克，分别为306 万人和168 万人；而收容难民最多 的三个国家中有两个在中东，分别是收容107 万难民的伊朗和 100 万人的叙利亚。

由此可见，无论是难民人数还是难民分布， 中东地区都堪称世界范围受难民问题困扰最严重的地区当前中东地区的难民群体主要有以下几类：（一）巴勒斯坦难民巴勒斯坦人是当今世界最大的难民群 体联合国近东巴勒斯坦难民救助和工程处（UNRWA）是主要负责 救助巴勒斯坦难民的国际机构，据其最新统计，截至2011 年1 月，在其机构注册的巴勒斯坦难民就有 497 万人之多巴勒斯坦 难民群体是在二战后半个多世纪的历史中逐渐形成的以色列建 国后，许多巴勒斯坦人失去了家园经历了几次中东战争后，大 批巴勒斯坦人流落到约旦、叙利亚和黎巴嫩等国并沦为难民，他 们受到收容国政府、国际人权机构以及资助方的多重管辖，处境 极为悲惨，成为典型难民群体相当一部分巴勒斯坦难民居住在 联合国机构或收容国政府修建的难民营中，难民营的设施普遍很 简陋，难民的生存条件极为恶劣长期存在的巴勒斯坦难民问题 也成为巴以和谈的核心内容，对巴以和平进程和阿以?P系具有 重要影响二）阿富汗和伊拉克难民这两国的难民是全球仅次于巴勒 斯坦难民的第二大难民群体阿富汗难民的产生源于冷战时期苏 联入侵阿富汗的战争，此后数十年该国战事不断，加之自然条件 恶劣所带来的普遍贫困，加剧了难民问题的严重性。

伊拉克难民 的产生源于 20 世纪八十年代的两伊战争，而其最终形成一个庞 大群体却是 2003 年伊拉克战争的直接后果21 世纪初，美英等 国接连发动了阿富汗战争和伊拉克战争两场战争，其直接后果就 是造成大量阿富汗和伊拉克平民逃往邻国避难，一部分人则在国 内无家可归，这些人都成为新的难民并引发了中东地区难民数量 的爆发式增长伊拉克和阿富汗也成为仅次于巴勒斯坦的主要难 民来源国，并大有超越之势，前景不容乐观三）库尔德难民库尔德人是生活在中东地区的古老游牧民 族，现今主要聚居在土耳其、伊朗、叙利亚和伊拉克作为中东 人口仅次于阿拉伯、突厥和波斯的第四大民族，库尔德人在其聚 居国内属于少数族群，极易受到主流社会的排挤，加之有些派别 独立主张强烈，因此长期受到所在国政府的打压，如伊拉克萨达 姆政权数次发动针对北部库尔德人的军事打击，而近年来土耳其 政府也多次越境打击库尔德工人党武装库尔德人大多聚集在边 境地区，流动性很强，加之长期受到打压，其生活状况十分艰难， 属于较为典型的难民群体四）其他国家的难民难民问题在中东地区极为普遍，除上 述国家的难民群体外，也门、叙 利亚和约旦等国也存在比较 严重的难民问题。

2011 年年初，弥漫在中东地区的政局动荡造 成了新一轮的难民潮，其中以利比亚最为典型据统计，自爆发 冲突以来，已经有超过74.6 万人逃离利比亚，在其国内另有5.8 万流离失所者利比亚难民已经形成危机规模，并且这种危机还 有日益深化的趋势，人们称之为“难民海啸”中东持续不断的难民危机给整个地区乃至国际社会造成了 严重的威胁首先，被迫逃离家园的难民由于与居留国居民可能 存在的教派矛盾和利益冲突，使他们极容易受到当地居民的歧视 甚至攻击，形成新的“人道主义灾难”；其次，大量难民的涌入 加重了接收国的负担，许多国家已不堪重负，如汹涌的伊拉克难 民潮给叙利亚带来了巨大的经济负担，叙利亚每年援助伊拉克难 民的开支约 10 亿美元，这使原本经济低迷且失业率较高的叙利 亚“雪上加霜”；最后，难民潮在某种程度上也造成“不安定因 素”的流动，给相?p国家和地区安全带来了巨大冲击有分析 家以伊拉克难民为例评论到：“战争在伊拉克产生了数以百万计 的无家可归者，造成了自1948 年以来最大的难民危机当这些 人逃向他国避难时，或许也会将战争带到那里中东地区长期 大范围的人口流动以及难民悲惨的生活境况，为恐怖主义思想的 滋生和蔓延提供了温床，难民也成了中东恐怖组织人员招募的主 要目标群体。

中东地区的难民危机，不仅严重影响了地区相?P 国家的经济发展和社会安定，也给本已十分复杂的中东局势增添 了新的不稳定因素二、中东难民问题的治理 全球治理是一个有争议的概念，至今仍没有统一和明确的定 义，与其类似的概念还有“国际治理”、“世界范围的治理”、 “国际秩序的治理”等就一般意义而言，全球治理是通过具有 约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、移民、毒品、走私 和传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序目前各国学 者提出的需要全球治理机制?p注和解决的问题主要有以下几类： 1.全球安全，包括国家和区域性的武装冲突、大规模杀伤性武器 的生产和扩散等；2.生态环境，包括资源的合理利用与开发、污 染源的控制、稀有动植物的保护等；3.国际经济，包括全球金融 市场、贫富分化问题、全球经济安全、债务危机等等；4.跨国犯 罪，如走私、非法移民、毒品交易、国际恐怖活动等等；5.基本 人权，如种族灭绝、饥饿与贫困、传染病问题面对越来越多的 跨国性问题，单靠一个国家的力量难以有效解决，“全球治理” 强调国际合作以共同应对人类面临的威胁，因此这一概念成为国 际社会日益?p注的焦点随着全球化程度的不断加深，新的跨 国性问题不断涌现，全球治理所涉及的范围正不断扩大。

难民具有跨国性和流动性的特征，使得对其保护和管理的难 度很大，不可能依靠某一国家政府独自应对和解决难民问题作 为当前突出的全球性问题，已经引起各国政府和国际社会的广 泛?p注各国通力协作、将这一问题纳入全球治理的框架下加 以解决，已经成为国际社会的共识对于中东地区难民问题的严重性，国际社会已经充分重视并 在全球治理层面有所作为联合国及其下设机构发挥着主导性作 用；一整套涉及难民保护的国际法已经形成并逐步完善；地区 相?P国家在政策层面也给予了一定的配合，并对难民的安置和 返乡工作提供支持；西方国家为中东难民治理提供了重要的资金 和人员支持；在政府组织的职能范围之外，一些非政府组织也起 到了重要作用在中东地区难民问题的治理方面，隶属于联合国 的两大机构一一联合国难民署和近东救助工程处发挥着主导性 的作用一)联合国难民署，全称联合国难民事务高级专员公署 (United Nations High Commissioner For Refugees，UNHCR)， 作为联合国下设的国际难民组织，受联合国委托指导和协调世界 范围内保护难民和解决难民问题的国际行动自1950年成立以 来，以为难民提供国际保护为责任，联合国难民署已经累计帮助 超过5000万难民重新开始生活，并因此两次获得诺贝尔和平奖。

除巴勒斯坦难民外，中东地区大部分难民都由联合国难民署管 理联合国难民署作为联合国下设的全球最大的难民救助官方组 织，其在中东难民治理中的作用主要体现在以下几个方面：第一， 它促使中东国家遵守有?P难民保护的条约并监督执行，敦促各 国就难民问题进行立法在难民署的督促和号召下，中东有?P 国家相继加入《联合国难民公约》，并进一步完善各自国内的立 法工作，使得中东地区涉及难民保护的法律体系最终确立并日益 完善；第二，帮助难民重返家园以及在第三国的安置工作对于 难民的重新安置作为联合国难民署的中心工作集中体现在伊拉 克难民问题的解决上， 2007年至2010年年底，在难民署的保护 和救助下，约11万名伊拉克难民得以重返家园，超过6万名伊 拉克难民在第三国得到妥善安置；第三，为难民的日常生活提供 援助，更重要的是为他们提供教育和技能培训许多难民在难民 署的帮助下获得了宝贵的就业机会，有了较为稳定的收入来源； 第四，在各国政府和地区组织间进行协调，旨在为难民的安置和 返乡工作提供保障，并尽可能减少和预防无国籍难民的出现难 民署与海湾地区的国家和组织建立了长久而稳定的合作?P系， 如在沙特，难民署设有专门处理海湾地区难民事务的办事处，该 办事处与海合会共同致力于该地区难民的安置工作。

2000 年， 联合国难民署与。