水十条应对九龙治水的新突破.docx

    “水十条”应对“九龙治水”的新突破    Summary：近年来，在我国，各种污染事件频繁发生，水污染事件尤其严重，这暴露出了背后的制度以及体制弊端水问题的解决，首先是国家管理体制的改变，应该打破过去的“九龙治水”即部门和地域条块分割的管理，建立起流域管理，集中管理的新体制近期颁布的“水十条”（《大气污染防治行动计划》）针对水污染的流域管理、集中管理有了新突破Key：水十条；九龙治水；水污染：D920.4 ：A ：1671-864X（2016）03-0057-01一、“九龙治水”制约水法发展水污染的根本原因是管理体制问题，即“九龙治水”，条款分割、地域分割、政出多门、重复管理，各部门都有一定的管理权限，但相互之间缺乏协调和衔接的机制实际上是有权无责，有利益时相互争夺，有责任时相互推诿，这严重违背了水的自然属性，全然不利于水的开发与保护负责水质管理的部门主要是水污染防治行政主管部门，负责水量管理的部门是水利行政主管部门相应的，由《水法》和《水污染防治法》来分别调整水质和水量问题我们十分清楚，水质与水量是水问题的两个制约性因素，其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响，他们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离，如果不能协调好两个主管部门的关系，后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强，多头管水是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。

二、现行水法体系应对“九龙治水”的局限性（一）我国水法现状水法是我国法律体系的一个分支我国涉及水的法律有《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》、《渔业法》等《水法》是规范“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用”《水污染防治法》是调整范围是“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全《防洪法》的立法目的是“防止洪水，防御减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全”《水土保持法》规范领域是“预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境”《渔业法》主要调整与水有关的“渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用”从水质到水量的规范，我国法律不乏数量，但针对水法“九龙治水”的瓶颈，相关法律很难落实到位二）现行水法体系应对“九龙治水”的局限性《水污染防治法》旨在防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，这部法律针对水管理，确定了水污染防治的区域管理模式但是，水污染控制仍然是传统的区域管理体制，区域管理无法解决流域的上下游、左右岸等利益的协调问题，最终会使下游成为垃圾废物的“摇篮”《防洪法》旨在防止洪水，防御减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全。

《水法》旨在合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用这两部法先后对流域机构的行政权做了一些规定我国在很早就成立了流域机构，但其性质只是科技咨询机构，并无行政管理实权，行政功能很弱，《防洪法》与《水法》在这方面有其进步的意义但《水法》虽然规定了流域管理与区域管理并重的体制，并且赋予了流域机构的八个方面权力，但是具体操作还有一定问题，法律执行难，落实不到位是流域管理得不到很好运行的直接因素三、“水十条”应对“九龙治水”的新突破及展望（一）“水十条”出台背景2015年4月16日，多方密切关注的 “水十条”终于出台国务院印发《水污染防治行动计划》（“水十条”），提出到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少目前，我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制，区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显，已经成为影响我国水安全的最突出因素，防治形势十分严重例如，水环境质量差，我国工业、农业、生活污染排放负荷大；水资源保障能力脆弱，我国人均水资源量少，时空分布严重布局不均；水生态受损严重，水源涵养能力下降；水环境隐患多，饮水安全具有潜在威胁，突发环境事件频发等等使得“水十条”可谓“千呼万唤始出来”。

二）“水十条”应对“九龙治水”的新突破水问题的解决必须要打破过去的部门和地域条款分割的管理，建立起流域管理、集中管理的体制我国也有过流域管理的实践首开我国流域立法先河的是《太湖流域管理条例》2011年11月施行，是我国第一部流域综合性行政法规该条例第四条规定：“太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”并且在随后的条文中，有相当多的规定关于流域管理部门和地方水行政管理部门，环境行政管理部门以及其他涉水部门的协调机制，包括协商、协同和执行机制等等《太湖流域管理条例》的这些规范是对水综合管理的一些有益尝试但在全国范围内远没有得到普遍运用，应将此尝试推广，逐渐改变地域管理的局面水十条”最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源，多类型水体，多方面举措进行了全面部署，这种系统性，多要素的部署水十条”共提出10条35款76类238项具体治理措施，几乎每一项都明确了具体的牵头部门和具体参与部门，“水十条”第九条规定“明确和落实各地方责任，强化地方政府水环境保护责任，加强部门协调联动，落实排污单位主体责任，严格目标任务考核等同时国务院与地方政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，每年分流域，分区域，分海域对行动计划实施情况进行考核，这些对于应对“九龙治水”“政出多门”等现象有了实质的进步。

应对“九龙治水”，参入主体落实到具体部门，这对于“政出多门”、“重复管理”，各部门有权无责，有利益时相互争夺，有责任时相互推诿的弊端，“水十条”有了一定的进步三）“水十条”应对“九龙治水”的展望是在中长期时间框架内对多个污染源，多类型水体，多方面举措进行了全面部署，这种系统性，多要素的部署同时也带来了如何做到部门协调、制度协调、举措联动持续有效推进水环境质量改善的难题参与主体确定，但主体间如何联动尚未规定，部门之间应制定具体的实施细则具体规定部门之间如何联动，如规定部门之间的监督机制，主体部门的“终身负责制”等制度，从而使流域管理得到具体落实提高水资源的利用率以保护水资源Reference：[1] 吕忠梅 突破“九龙治水”瓶颈，财经 双周刊.[2] 姚金海 《水污染防治法》的立法理念及其刑事法律责任制度，2013（8）.[3] 赵小炎“水十条”与2万亿，宁波经济，2014（7）.  -全文完-。