国家治理现代化场景下协同治理理论框架的构建.docx

    国家治理现代化场景下协同治理理论框架的构建    赖先进〔Summary〕不同于西方语境下的协同治理，推进国家治理现代化场景下的协同治理行为具有内在特色，是治理体系上下、左右、内外各类主体协同的治理活动现有国内外协同治理的理论研究框架主要遵循分类建构思路，具有很强的异质性，缺乏清晰一致的理论框架国家治理现代化场景，为构建系统性、整体性的协同治理理论框架提供了基础条件基于国家治理现代化场景的制度、人、工具或技术等基本要素，构建了协同治理的理论框架：价值目标、制度设计、行为选择、条件环境，并对协同治理的实现路径和对策进行了分析和思考〔Key〕国家治理;场景;协同治理;理论框架〔〕D63-3 〔〕A 〔〕2095-8048-（2020）03-0103-0821世纪以来，作为治理理论谱系的功能性子体系，协同治理及其相关概念（英文名称“Collaborative Governance”，国内理论界也称之为合作治理、协作治理）①也在理论界相继被提出，正呈现蓬勃发展态势，成为国内外理论研究和实践应用的时髦热点目前，协同治理理论缺乏清晰一致的理论框架，限制了理论的推广和实践应用在我国国家治理现代化场景下构建协同治理理论框架，有利于丰富和发展协同治理理论，形成具有中国风格的本土化协同治理理论。

一、问题的提出：协同治理研究缺乏清晰一致的理论框架如何实现协同治理，协同治理实现的理论框架是怎样的，这是协同治理理论研究的关键问题国内外学者对此进行了深入的分析，对协同治理及相关的理论框架进行了不少研究，形成了一些有代表性的主要理论研究框架一）国外协同治理理论研究框架与评析第一，跨部门协同的理论框架2006年，明尼苏达大学约翰· 布赖森·芭芭拉教授等对跨部门协同的影响因素进行了研究，提出了跨部门协同合作的框架，包括初始条件、过程、结构、结果和问责等〔1〕秦长江在跨部门协同框架基础上修改扩充，提出了协作性公共管理的理论框架，包括外部环境、初始条件、资源依赖和共同利益、催化性领导和发起人等〔2〕跨部门协同理论分析框架较早对协同治理理论框架进行了研究，为后续研究奠定了基础，但该理论框架相对笼统、抽象，没有总结和提炼出影响协同实现的关键要素第二，协同治理的SFIC框架加州大学伯克利分校克里斯·安塞尔、艾莉森·加什通过对137个来自不同国家、不同政策领域的案例进行 “连续近似分析”（successive approximation），得出了理论模型，模型的主要因素有：起始条件、催化领导、制度设计和协同过程。

〔3〕田培杰基于SFIC理论模型，构建了协同治理的新分析模型-综合模型，包括外部环境、协同动因、协同引擎、协同行为、协同后果〔4〕该理论框架提出了影响协同治理的关键要素，但主要分析狭义的政府与社会协同治理，理论框架对分析政府内部协同治理具有局限性第三，协同型公共管理、协同政府的理论框架锡拉丘兹大学罗斯玛丽·欧拉瑞教授等研究了协同型公共管理理论（Collaborative Public Administration），提出了影响协同的因素：背景、协同目标、成员选择与能力构建、协作者激励与承诺、协作结构、协作权力、问责、沟通、合法性、信任、信息技术等〔5〕汤姆·林分析了英国协同政府实践，提出了协同型政府在英国政府管理实践中运行的主要类型和维度，包括新的组织类型、新的责任与激励、新的公共服务提供、新的跨组织工作方式等〔6〕这两个理论分析框架主要着眼点是协同行为的影响因素，侧重于行为分析，缺少制度分析第四，协同治理体系的整合性框架、执行框架2012年，亚利桑那大学教授Kirk Emerson、锡拉丘兹大学Tina Nabatchi教授等提出了一个协同治理的整合性框架〔7〕该理论框架将协同治理相关的概念（跨部门协同、网络治理等相近的理论）进行了整合，提出了协同治理体系（Collaborative Governance Regime），并构建了从协同系统情境、驱动因素到协作行动、影响和适应的过程性理论框架。

以色列萨皮尔学院利希·拉哈特等针对协同治理的执行构建了三重视角，认为协同治理在执行中有效的三个重要条件：价值、决策、环境〔8〕综合国外现有的这些研究，可以发现国外的相关理论研究尚未形成清晰统一的理论框架，存在一定的研究局限：第一，对广义的协同治理理论框架研究较少，现有不少理论框架是针对政府与社会协同狭义概念的第二，现有理论研究具有很强的抽象性（包括过程分析、结构分析等），虽然全面分析总结了协同治理的框架，但具有要素不突出的弱点和局限第三，这些理论框架主要是基于西方的公共治理实践提炼总结的，对我国的公共治理实践、协同治理实践的解释力有待验证二）国内协同治理理论的研究框架与评析近年来，国内不少学者也对协同治理及相关理论（合作治理、跨部门协同、整体性治理）的实现框架进行了研究蔡岚从长株潭公交一体化案例中构建了地方政府合作治理的框架，包括三个主要因素：政策舞台、 政治权威和参与网络〔9〕王俊敏等基于协同论视角构建跨域水环境的流域政府协同治理分析框架，包括跨域水环境治理的关键变量（ 序参量） 、绩效考核等（控制变量）〔10〕王清分析政府部门间为何合作，从组织环境、组织资源和组织行为匹配性的角度构建了政绩共容体的分析框架。

〔11〕范逢春构建了农村公共服务的整体性治理框架，包括治理框架的目标导向、治理过程的持续完整、治理主体的责任整合、治理系统的制度建设、治理平台的信息共享等〔12〕徐艳晴等围绕水环境的跨界特性与协同需求、结构性协同机制、程序性协同机制等三个方面，构建一个跨部门协同的分析框架〔13〕在国外协同治理理论启发下，国内现有研究对协同治理的理论框架进行了本土化的调适性研究，丰富和发展了协同治理理论但也存在一定局限：现有协同治理理论研究框架具有很强的异质性、多样性，和国外理论研究一样，尚未形成清晰一致的理论框架国内协同治理理论框架研究缺乏整合性，主要的建构路径是分门别类解释和分析某个类型的協同治理活动和现象现有协同治理的理论框架并未放在国家治理体系和治理能力现代化的总体框架中进行二、国家治理现代化场景下协同治理的理论框架在中国国家治理现代化场景中，治理无论在定义上，还是在背景上都具有内在特点一方面，在我国本土化语境下，治理的定义是治国理政行为（党领导人民治理国家）因而，推进国家治理体系和治理能力现代化（以下简称“国家治理现代化”）主要是治国理政方式和能力的现代化，这在主体上、结构上是区别于西方的治理概念（个人和公私机构管理共同事务各种方式的总称）。

另一方面，我国推进国家治理现代化的背景是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务，是把新时代改革开放推向前进的根本要求，是应对风险挑战、赢得主动的有力保证这与西方国家治理概念应用的背景有显著区别，西方运用治理概念主要是对民主治理模式的修正和补充20世纪80年代民主治理模式出现信任危机、财政危机和管理危机后，西方国家政府进行了政府改革，成为治理理论生成的实践背景1989年世界银行发表题为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，首先使用了“治理危机”，也是基于这些国家民主模式失效而强调治理的理论逻辑在中国国家治理现代化场景中，协同治理活动也具有内在的特色党的十八届三中全会明确，全面深化改革的总目标是推进国家治理现代化党的十九大党章修正案将增强改革措施的协调性修改为更加注重改革的系统性、整体性、协同性这表明，在我国的全面深化改革和国家治理现代化进程中，改革与治理的协同性不仅包括政府与社会的协同治理，也蕴含着政府内部上下左右的协同治理活动，协同治理是一个复合型的概念同时，从国内外关于协同治理的理论框架研究可以看出，由于协同治理类型多样，影响协同治理的因素也是多样的，具有很强的异质性仅从单个类型协同治理活动的性质出发，难以构建适用各类协同治理活动的普适性解释框架。

要构建普适性的协同治理解释框架，需要转换思路、拓宽分析视角协同学理论认为，系统无处不在〔14〕由于协同治理是涉及治理体系上下、左右、内外的协同行为，如果把国家治理体系看做一个系统，协同治理就是国家治理体系的子系统从这个意义上看，影响国家治理的关键因素，也影响着国家治理内部协同治理的实现一）价值目标：协同意愿和动力的生成第一，从国家治理看，价值目标是治理活动的出发点和起点《共产党宣言》指出：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动人民立场是中国共产党的根本政治立场，以人民为中心也是推进国家治理体系和能力现代化的根本价值坚持以人民为中心，维护和实现公共价值，也是公共治理活动的价值目标治理活动是价值理性和工具理性的结合体，是价值判断和事实判断的结合体如果价值目标不清晰、价值与手段错位、价值导向错误，治理方法和治理手段再好，也难以保障治理活动取得预期效果第二，从协同治理看，协同一致的价值目标是治理主体产生协同合作意愿，生成协同合作的动力源巴纳德组织理论认为，组织是一个协同系统，组织的三个基本要素是协同意愿、共同的目标和信息交流。

从组织理论看，国家治理体系也是一个协作系统，要实现治理体系内部各治理主体的协同合作，需要解决的首要问题是共同的目标和协作意愿在治理体系之中，各类治理主体对于特定的公共事务所持的价值诉求和目标是有差异的，对价值和目标的认知也是有差异的只有特定复杂公共事务治理任务与各方治理主体的价值目标高度匹配，才能产生高的协同意愿如果特定公共事务仅与某一方的价值目标高度匹配，整体的协同治理活动也难以产生高的协同意愿（见表1）二）制度设计：协同渠道和动力的持续供给第一，制度和治理体系是推进国家治理现代化根本任何一个国家的繁荣发展，都离不开国家治理体系的完善和治理水平的提升马克思主义基本原理认为，国家制度和治理体系属于上层建筑，对经济基础具有反作用良好的国家制度和治理体系凭借对经济基础的反作用，能促进生产力发展;不好的国家制度和治理体系不仅不能促进生产力发展，反而会消解生产力制度经济学理论也认为，推动国家或地区经济繁荣发展的主要因素是制度本身可以说，完善的国家制度和治理体系能为经济社会发展提供稳定、可靠的外部环境;反之，如果国家制度和治理体系不健全、不科学，经济社会发展将面临诸多因素的干扰与制约，造成经济停滞不前、社会出现失序。

推动国家繁荣发展，离不开进国家制度和治理体系的现代化国家制度和治理体系的优势是一个国家的最大优势，国家制度和治理体系的竞争是国家间最根本的竞争国家间的竞争与较量，短期主要看军事和经济，中期主要看科技和人才，长期应该主要看制度体系和治理体系新中国成立70年多来，尤其是改革开放40多年来的实践证明，制度是关系国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题推动国家繁荣发展，只有扭住制度体系和治理体系这个关键，才能不断解放和发展生产力，提高国家竞争力第二，促进协同治理的制度安排是决定协同治理实现的根本与国家治理现代化一样，协同治理的实现根本上要靠制度设计和安排，制度和治理体系的协同是实现协同治理必不可少的内容钱穆先生在总结中国历史上最重要的五个朝代（汉、唐、宋、明、清）政治得失时指出，任何一项制度，决不是孤立存在的，各项制度间，必然是互相配合，形成一整套，否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行〔15〕在治理活动中，各类治理主体的协同合作从根本上看，取决于各类制度的协同性、系统性和整体性如果治理体系中，制度不协同，甚至存在冲突，治理主体就很难达成协同治理行为目前，中西方理论界关于制度的定义较多，相对而言最可取的是将制度落脚于规则的观点〔16〕，制度是规范社会行为的规则。

从规则的角度看，治理体系是一个涵盖各方面的庞大而复杂制度体系制度按照表现形式分为：成文制度、不成文制度;按照制度具。