南京梧桐树事件对公民参与的思考.docx

    南京梧桐树事件对公民参与的思考    赵星山，苏 壵（郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001）Reference：公民参与是当代社会的一个热点，我国大多数学者对此持积极肯定的态度在今天，随着“强势民主”、“公民治理”的呼声与日俱增，公民参与在人们的政治生活中发挥着越来越重要的作用但是，怎样评价公民参与行动的有效性？公民参与和政府管理效率之间的矛盾，以及在什么情况下选择较多公民参与，公民具体如何参与，这些有关公民参与质量和公共管理质量的问题一直困扰着学术界托马斯教授的《公共决策中的公民参与》这本书在这些问题上有很好的阐述本文结合南京梧桐树事件，对公民参与进行思考，为更好地进行公民参与提供有益的借鉴Keys：梧桐树事件；公民参与；启示D621 ：A ：1673-2596( 2012 )06-0087-0087-02一、对托马斯教授书中观点的总结首先，托马斯教授在《公共决策中的公民参与》这本书的第一、二章肯定了公民参与在公共决策中的必要性，同时又指出了它的局限性其次，在三、四、五章中，作者努力为我们构筑了完整的有效决策模型，包含五种不同程度的公民参与决策的途径，即：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策。

并且，作者分章节递进，从模型在决策初始阶段的使用，到对公众的界定、在何时引进何种形式的决策模型，到怎样使用有效决策模型，以及怎样广泛运用各种公民参与形式然后，在六、七章中，作者分别从两种不同的目的出发来详细阐述公民参与的机制，即以获取信息为目标的公民参与和以增进政策接受性为目的公民参与最后，第八、九、十章分别给出了管理者和公民建立良好关系的建议、公民参与的新形势，并在最后进行总结，对未来的发展提出了展望二、南京梧桐树事件回顾2010年，在南京地铁3号线建设之初，市政府计划在沿线除市政府站和浮桥站之外的11个站点处移走600多棵树，其中200多棵是1950年代种植的2011年3月初，南京地铁3号线也开始大规模动工大行宫站附近长江路、太平北路一带又有49棵悬铃木被砍去枝干，移植到江宁区麒麟镇某苗圃最近又进行老城区地铁4号线和10号线的建设由于南京市地质等原因，在地铁建设时必须采用开放式开挖，这就造成了路面法国梧桐（相当的树木年龄接近百年）的移栽问题因为在以前1、2号线修建的时候导致移栽的树目成活率低于20%，在4号线建设的过程中遇到市民的强烈抵制，最终工程施工陷入僵局随即，南京市长公开表示，邀请任何有兴趣的公民加入一个类似于协调委员会的组织，对上述问题进行重新决策，但时局仍无好转的迹象。

三、结合托马斯教授的书和南京梧桐树事件对公民参与的思考（一）对现代我国公共决策失败的分析我国现代的公共管理严重缺乏对有效决策模型的合理利用，原因是多方面的，根源在于公共管理者陈旧的思维模式他们不但仍旧停留在“政治与行政二分论”的过去式中，而且缺乏与公民分享权力的思维管理者在决策的时候为保持最大程度的理性决策而常常回避公民参与的要求，在执行中又缺乏主观能动性，纯粹是执行命令式的实施当推行政策遇到失败时，显示出迷茫和无助，在毫无准备的同时盲目地向公民做出过高的承诺，让其参与到已经被结构化的决策中，结果导致社会不满，甚至是难以控制的公众失败的风险使公共管理者努力将公民参与的程度降低到最小，于是再一次的轮回，最终形成恶性循环二）结合托马斯教授的书对南京梧桐树事件分析南京地铁梧桐树事件是一个公共决策失败的典型，以书中的观点来对此事件进行分析当施工陷入僵局的时候，我们面临的问题已经结构化了，由于地铁已经开始建设了，而且，按照技术规范，已经错过了培土和移栽的最佳季节，那么，有限的选择只能是尽量减少树木的移植很明显，在这个案例中，公众的接受性是决策执行的关键但是，最令人头痛的地方是，多数市民已经达成了一致意见，反对地铁的修建。

在这种情况下，我们应当采取分散式公民协商的决策方法，分别向每一个市民群体或其代表征询意见第一个阶段，公民调查通过、信件、报纸、面对面访谈等多种方式听取市民意见充分考虑哪一类公民可能会对这个问题感兴趣，谁可能会受到该决策的直接影响但是，这是一个相当耗费时间的方法，所以，我们应当限定这一阶段的时间第二个阶段，关键公众接触法通过公民调查来确定具体问题中的关键接触人物，在召开公民大会的同时，与不同的关键人物分别进行交谈，使关键公众接触法成为公民参与的有效补充，并通过他们来互相验证所收到信息的真实性和全面性第三个阶段，和解、化解将不同群体进行分类，寻找他们之间的不同点，以一个和事佬的角色，来瓦解他们的同盟，化解市民对修建地铁的强硬对立情绪假设通过上述信息，我们发现持对立态度的南京市民中出现三个明显的群体：①环保主义者，这类群体并不是厌恶老城区开发，他们真正关心的是树木的存活，而不是地铁②渴望参与公共决策的市民，这类群体发难的真正原因是长期缺乏参与公共管理的机会，经常性被动的执行，没有倾诉呼声的渠道因此，地铁砍树事件只是他们行动的导火索对于上述两类群体，应当与其分享权力，承诺让其加入协调委员会，与相关专家一起来界定移栽梧桐的数量，移栽技术指标等，必要时可适当改变地铁口面积和位置，并鼓励他们对今后的市政开发与建设充分行使权力。

使他们得到公民参与的成就感，他们的情绪就回有很大的改变，进而变成积极的参与者和支持者③反对老城区开发者此类群体不但反对砍树，而且反对地铁修建他们认为，过去生活的美好回忆只剩下这些梧桐，质问政府为什么不放弃老城区开发计划，保留它独具特色的原貌由于地铁修建是一个结构化的问题，而且必须得到公民的支持，让第三类群体直接加入决簧，只会让地铁事件更加复杂化因此，就要设法与前两个群体达成某种程度的一致，同时，把管理者决策的困难清楚地显示在公民的视线里，以此来提高公众对最终决策的接受程度这样一来，就会相应地减弱和分化第三类群体的强硬态度最终，当所有争议的各方都达成了一项妥协方案时，问题就得到了解决同时，托马斯在书中指出，如果是管理者率先发起政策问题，处理的过程就会变得容易多了因为，先发性行为的使用就是为了促进公民各方观点的充分表达，同时保证公共管理机构及其管理的优先权利在决策问题陷入无法自拔的危机之前，管理者就能发起对决策问题的讨论，这需要把公民参与当成公共管理进程中一个必不可少的组成部分在地铁事件中，南京市政府应当在决策之初，就率先发起政策问题先大力肯定树木对于城市的重要作用，然后找出历年来植树、移栽存活率低的原因，并在获得公众广泛支持的同时，发起重唤城市生机与活力的植树运动。

有意识地避开地铁线路的同时，在选择树种、种植范围以及树木养护等方面广泛组织市民参与，使他们充分行使自己的权利在赢得大家肯定之后，提出地铁修建计划，并把老城开发的决策困难诚恳地摆在市民面前，引发公民内部的争论与分歧，在分享决策权的时候适当妥协，最终提高公众对决策的接受程度总之，政府和公民间必须构建强有力的合作关系管理者不但要与公众分享权力，而且必须认识到应以何种程度以及怎样的形式与公众分享权力另外，管理者必须在公民参与初期就要考虑是否需要教育公民，但教育的过程不能降格为告诉公民应该做什么，任何教育都是双向的，管理者也必须向公众学习只有这样，双方才能建立彼此信任的关系，才能真正使公民参与成为公共决策过程中一个必不可缺的重要环节四、南京梧桐树事件的有益启示（一）拓展公民参与的有效途径提高政府公共决策中的公民参与能力，是促进我国公民参与的重要条件政府公共决策中的公民参与，实质上是政府公共决策民主化的过程，与民主问题有直接的关系在社会的发展中公民参与能力受主客观多方面的影响和制约，但是综合起来，对我国的公民参与来说主要有：首先，为公民参与创办场所，以鼓励公民通过广泛的组织，特别是通过非盈利的组织进行参与；其次，调整公民参与的结构和秩序并进一步扩大。

同时，不能用自上而下的官僚规则加以限制，以不损害公民行为的创造性与自发性让公民尽可能低参与到公共决策之中去，制定出科学的政策，政策在执行的时候就不会有太大的阻力二）改善政府的治理理念随着我国改革开放的不断发展，市场力量和社会力量不断崛起，使政府与市场、政府与社会之间的博弈关系力量发生了巨大变化在这种情况下，政府为了实现自身的发展，必须采取手段断社会和市场力量进行疏导满足和实现公民的正当要求，科学地使用权力，使政府的理念应该转化为社会本位的理念在社会理念中，政府不再是唯一的主体，只是重要的主体之一政府和公民社会共同构成实施公共管理、提供公共服务的管理主体，在社会公共事务管理中平等协商，良性互动三）增强政府的回应性政府公共决策中的公民参与机制是政府与公民之间通过一种合法、合理、公平的渠道就政府的公共决策问题进行协商机制它是公民自由、平等、公正、有序参与社会公共事务的有效的制度保证增强政府的回应性，实际上是政府内在设定的一种允许公民参与的制度化体系在任何一个法治国家，通过和平的、协商的、体制内的方式解决矛盾与冲突的成本与风险总是小于暴力的、与非制度的解决方式的成本与风险  -全文完-。