公共行政学-第一章-绪论.docx

第一章绪论本章主要介绍公共行政的含义公共行政就是政府行政，具有公共性、政治性、法制性、 民主性、公平性和高效性的特点公共行政学产生于19世纪末20世纪初的美国，是现代工 业的产物公共行政学开展至今经历了传统公共行政学时期、行为科学公共行政学时期、新 公共行政学时期、新公共管理时期和新公共服务时期威尔逊和古德诺提出了政治与行政二 分法泰勒的科学管理理论、韦伯的官僚制理论和法约尔的行政管理理论，对公共行政学 的产生和开展有巨大的影响以梅奥为代表的人际关系学派开创了从心理学研究公共行政的 先河这个时期，学术界提出了个体行为理论、团体行为理论、领导行为理论和组织行为理 论新公共行政学时期强调民主和公平的价值新公共管理时期是管理主义的复归同时， 本章界定了公共行政学的概念、特点与研究方法，也简要地介绍了我国公共行政学的开展状 况第一节公共行政的含义与特点一、行政与公共行政行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理这些概念在本质上没有什么区别行政， 顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务距今4000年前，我国最古老 的书籍《尚书》就有《立政》篇;而《洪范》篇中那么谈到“八政”，即八种政治事务。

《论语. 颜渊》中有：“政者，正也《礼记》也有：“文武之政，布在方策，其人存者那么其政举，其 人亡那么其政息故为政在人在我国古典名著《左传》里也有周公“行其政事”“行其政令” 之说《史记》首先出现“行政”概念将近300年前就刊行于世的《纲鉴易知录》上也 有“召公、周公行政”的记载这里所用的“政”就是现代意义上的政务行者，施或为之 义在我国古代，行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务我国历史上，行政最 初是“君王行政然后转变为“大臣行政”在西方，最早提出行政概念的是2000年前的 古希腊伟大的哲学家亚里士多德;蒸汽机的创造者瓦特曾提出建立一门行政学;普鲁士政治家、 行政法学家海因里希・弗里德里希・卡尔・史坦因男爵，于1856年在研究行政法时使用了这个 概念现代英文中的“行政” 一词源于拉丁文马克思在《评“普鲁土人”和普鲁土国王和 社会改革》中认为行政是“国家的组织活动”行政是指政府处理国家的公共事务公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营 部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理广义的公 共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标 的一切社会组织。

广义的公共组织概念非常广泛，包括行政机关、立法机关、司法机关、 学校、医院、民间组织、各种团体和基金会、教会以及其他的非营利组织狭义的公共组织 是指政府许多学者将公共行政等同于政府行政因此，行政与公共行政没有什么本质的区 别政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定，众说纷纭，各持己见学者们 从不同的角度界定公共行政的领域，但是，总的来说有如下一些看法：首先，有些学者从“三权分立”来界定公共行政范围权力分立制度是西方现代民主制 度的核心，对公共行政开展有巨大的影响孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发 达国家权力的基本结构从“三权分立”的角度界定公共行政范围的学者认为，国家权力可 以分为立法、行政、司法三种立法是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，司法是国 家意志的维护这是建立在权力只有使用到它的界限为止和权力只有用权力来制衡才不会被 滥用的假设基础之上的，即建立在人性恶的基础之上的他们认为如果不用权力制衡权力， 人性的弱点就可能导致人滥用权力因此，立法、行政、司法三种权力各自独立，互相制约 权力结构的制度化，可以防止公共权力个人化和滥用公共权力这种理论上的设计和实际执 法提出了挑战。

新公共行政学认为应当研究与动乱不安的时代、与公众的日常生活和与行政 管理者实践相关的议题它强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社 会公平注入传统的经济与效率目标;强调政府服务的公平，对公众需要负责而不是对公共机 构负责，以及公共工程应当对决策和执行负责;强调公民参与、政策制定、相关控制、分权 授权、组织开展、顾客至上和民主工作环境新公共行政学所倡导的价值观，如社会公平、 代表制、回应性、参与和社会责任等，推动了公共行政的开展，在某些方面为新公共管理的 产生做了理论准备四、新公共管理时期（20世纪70年代至2000年）新公共管理运动的产生绝非偶然，它是西方兴旺国家政治、经济、文化开展的必然产物 20世纪70年代发生的石油危机强烈地冲击了西方兴旺国家西方兴旺国家产生了政府信任 危机、财政危机和经济危机学者和社会团体强烈地批评政府，迫使各国政府采取应对之策， 于是产生了新公共管理运动它并不是一个统一的运动，也没有统一理论，也可以讲没有 统一的概念各国的情况不同，它们选择的理论基础也有差异尽管如此，我们还是可以把 公共选择理论、新制度经济学和新保守主义作为其理论基础公共物品、交易本钱、委托代 理人、学习型组织等新理念对新公共管理产生了较大的影响。

其实，新公共管理是管理主义 在20世纪70年代、80年代的复归，它主要发生在欧洲，尤其是北欧的一些国家，以及澳 大利亚、新西兰和拉丁美洲的一些国家，而在美国主要是政府再造新公共管理是对传统公 共行政的扬弃，不能认为社会问题不是传统公共行政的研究对象新公共管理“新”在管 理方法和技术的实践性和具体化上，这是与传统公共行政的坐而论道不同的地方新公共管 理运动进行的最彻底的是英国、澳大利亚、新西兰等国家，而美国、德国、法国、荷兰、瑞 典的新公共管理运动的改革是渐进式的，意大利、西班牙、希腊的行政改革也只是局部地引 进管理主义管理主义的新公共管理是以绩效为导向的新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理;主张企业家型政府;主张将一些公 共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下的问 题;主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量;同时，还主张引 人竞争机制，提倡顾客至上;强调结果而不是过程等总之，新公共管理仍然是以效率为中 心的改革它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众 的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。

大多数国家的新公共管理运动是在未触及官僚制 的情况下进行的新公共管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行收的关系等问题的 研究有所缺乏五、新公共服务时期（2000年迄今）2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文《新公共服务:服务而非掌舵》，提出了既有别 于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论2003年，登哈特将论文扩展成 书，对新公共服务理论进行了全面系统的阐述新公共服务是建立在新公共行政的理论基础之上的，批判地吸收了新公共管理的某些主 张，是倾向于新公共行政的公共行政理论新公共服务的理论基础主要有四个:民主的公民权理论，社区和公民社会的模型，组织 的人本主义和新公共行政以及后现代公共行政新公共服务理论主张服务公民，而非顾客;追求公共利益:重视公民权而不是公民资格; 主张战略思考，民主行动;重视服务而非掌舵;重视人，而不仅仅是效率六、我国公共行政学的研究与开展我国最早提出学习行政学的是梁启超，他于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要 学习行政学”孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立 了五院分立制度19世纪末20世纪初，我国有识之士翻译介绍了一些西方的行政学著作。

1935年张金鉴出版了《行政学的理论与实际》，这是我国第一部行政学著作1936年， 江康黎出版了《行政学原理》，也是颇有影响的著作1943年，中国行政学会成立，出版了 《行政学季刊》新中国成立以后，在1952年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍掉，十分严重地 影响了我国公共行政学研究和行政管理现代化1979年3月30日，邓小平同志在理论工作 务虚会上提出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在 也需要补课此后，各大学成立了行政学系，各省、自治区、直辖市成立了行政学院1988 年，中国行政管理学会成立第三节公共行政学的研究对象与方法一、公共行政学的含义究竟什么是公共行政学，可以讲有多少公共行政学家就有多少定义但是，这些看法主 要集中在公共行政学是科学还是艺术，是方法还是运作过程上公共行政学研究的是公共组织对公共事务的管理，对此，没有疑义；公共行政所追求的 是效率和公平，对此，也很有少歧见问题在于公共行政学是否像其他学科一样有放之四海 而皆准的规律，对此，见仁见智，并没有一致的看法美国学者德怀特・沃尔多在讨论什么是公共行政时曾指出两种典型的定义，第一种定义 是公共行政是为了到达政府目的而对人与物质的组织和管理。

第二种定义是公共行政是管理 国家事务的艺术与科学关于公共行政是科学还是艺术的大量的争论，没有取得一致的定论 它到底是一门科学还是一种艺术？显而易见，在公共行政的系统研究基础上很容易找出作为 科学的例证来，而在公共行政的实践基础上又很容易找出作为艺术的例证来行政管理的对象是千变万化的，面对不同的情况必须应用不同的管理方法，即使相同的 管理对象在不同的时间、地点，管理方法也不同，科学必须有理论上的抽象，必须有共同的 规律可循确实，学者们对此进行了不懈的努力行政生态学的产生就是因为学者们不赞同 美国狂妄地认为他们那种公共行政是科学的，在哪个国家实行都会有效的观点事实证明, 美国那套公共行政在开展中国家并没有取得他们预期的效果公共行政学只是对行政现象内 在的科学化、效率化和规范化的规律性研究和探讨，因此，没有不变的规律但是，公共行政也不是纯 方法和运作的问题，它有一些管理原那么是不可违背的，是必 须遵循的，谁违背它，谁就不可能搞好行政管理管理学、政治学和法学是行政的基础学科， 管理学、政治学和法学的原那么并不能算作公共行政学的原那么公共行政学是交叉学科和边缘 学科，它吸收了其他许多学科的原那么和原理。

也许公共行政学可以自成体系的理论是韦伯的 官僚制理论公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与 综合性学科在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政二、公共行政学的特点（一）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科公共行政学是政治学、管理学、法学、经济学、社会学、心理学和人类文化学等学科的 交叉学科和边缘学科它有自己的研究领域，但也吸收了诸学科的方法和原那么虽然它有自 己的学科体系，却是集诸学科之长为己所有它借鉴并利用一些社会科学和自然科学的原那么、 方法以及视角进行公共行政学研究如公共行政学有政治学研究方法、法学研究方法、经济 学研究方法、社会学研究方法、心理学研究方法、文化学研究方法、哲学研究方法、生物学 研究方法和数理研究方法等二）公共行政学是应用性的学科公共行政学研究的是以政府为主体的公共组织的实际管理工作，它的价值在于能够解决 实际的管理问题，为政府的实际管理工作服务公共行政是对公共事务进行管理，如对市 场、环保、社会保障、公共设施的建设和维护，对社会秩序的维护和国防等都是实际的管理 它涉及许多管理方法和管理技术问题，因此，它是应用性、操作性很强的学科。

它与政治学、 哲学等纯理论性学科截然不同，它的生命力就在于能够解决实际问题如果公共行政学不能 开拓出自己研究的独特领域和独特的研究方法，不能为政府解决实际问题，那么就不可能被 政府接受，也不可能有长足的开展三）公共行政学是政治性较强的学科虽然公共行政学是应用性学科，但也不是纯管理、纯技术的学科它的研究对象是政府， 政府的政治性特点决定了它不能脱离政治而进行纯管理技术的研究，而是以确保政府的合法。