西安高新区管理运行体制的基本内容.doc

西安高新区管理运行体制的基本内容1、领导体制西安市委、 市政府成立了高新区建设领导小组， 由市政府和省市 有关部门及区政府的主要领导参加 领导小组的职责一是制定高新区 的发展思路和长远发展规划，确定发展目标，解决重大问题；二是排 除外部的各种干扰，保证高新区新体制、新机制的正常运行二次创 业以来，市委市政府更加支持高新区的发展，市委、市政府直接研究 决策和协调解决高新区发展中的重大问题2、职责权限市政府赋予管委会市级经济管理和必要的社会事务管理权， 如规 划建设、土地开发、项目审批、财政管理、市政管理、市容管理、进 出口业务以及劳动人事等，在高新区实行 “封闭管理、开放运行”， 保证高新区能够成为 “市场化改革的试验区和对外开放的窗口” 2003 年，西安市人大制定并经省人大批准颁布实施了《西安市开发区条 例》，用地方立法授权的方式保障高新区管委会的上述管理权限3、管理职能管委会尽可能依照 “市场经济改革中科技工业园区建设发展对政 府的要求”确定管理职能， 机构设立和职责范围不与行政区及政府管 理部门比照， 尽可能减去与园区发展关系不大、 不符合市场化改革方 向的管理事务，真正实现了“小政府、大社会，小机构、大服务”。

高新区党工委、管委会实行两块牌子一套人，内部只设一套机构，现 有 2 室、 15局，员工 150 人，对口市上 60 多个部门改变了政府过多干预经济和社会事务的弊端， 真正把工作的重心 放到园区环境营造和为企业发展服务上来， 尽可能调动和发挥社会组 织和企业参与社会发展进步的积极性企业真正成了经济发展的主体，做到了产权明晰、责任明确、自 主经营、自我约束、自主发展，以此实现了技术知识商品化、科技人 才社会化、要素配置市场化、投资主体多元化4、人事管理除管委会领导由市委、 市政府任命外， 其余岗位实行职务聘任制、 劳动合同制、岗位工资制、工作责任制和业绩考核制，同时建立社会 保障机制保证人员能进能出、能上能下，收入能高能低，以竞争择 优汰劣机制保证人员的高素质和精干高效5、财政体制高新区实现的地方财政收入与市财政 5:5 分成既鼓励管委会建 设发展的积极性， 又保证高新区的建设发展符合政府的目标， 同时为 西安市的财政增长做出了很大的贡献6、建设机制 按照“政策扶持、贷款起步、负债经营、滚动发展”的方针，把 政府职能和企业化融资运作结合起来，在不要市财政投入的条件下， 创出了一条土地成片集约开发，基础配套、产业发展、社区发育同步 推进的城市建设道路。

7、专业园区组建专业园区发展中心，实行事业化管理、企业化运作的体制， 承担各专业园区建设发展的职责， 实行严格的工作责任机制和高效的 决策、运行机制，使其成为以实现政府公共服务职能为宗旨，以保本 经营为原则，以企业化运作为手段，为科技人员创业和企业成长提供 了优越环境的平台8、内部管理 实行严密的计划管理、预算管理和考核激励制度把计划管理、 预算管理、人事管理、基础建设管理、项目用地管理、统计管理和考 核管理纳入 ISO9000 质量管理体系之中三、西安高新区管理运行体制的优势1、使管委会能够依照市场经济的基本原则确定管理方向和内容， 努力接近国际惯例，把宝贵的管理资源集中用在促进科技产业发展所 急需的公共产品和公共服务上，用在满足企业普遍的发展要求上2、使管委会能够较为科学、 合理、灵活的运用政府资源和市场资 源两种手段加快发展，有利于化解计划经济体制制约发展的束缚，降 低政府资源和市场资源的配置的制度性成本3、使管委会具有灵活的创新试验和纠错机制， 确保管理和工作机 制趋向科学合理，不断提高信息传递速度和决策水平，增强执行力， 节约了大量的时间、精力和费用，杜绝了人浮于事和相互扯皮，提高 了工作效能。

4、在人事管理上能够真正实行优胜劣汰的机制， 保证了员工的高 素质，保证了团队的精干，较好地解决了长期困扰政府机构的公务人 员“能力和动力失衡”的问题5、使管委会能够在工作上能够做到计划科学、 考核严格、纪律严 明、办事廉洁、员工敬业、服务高效，确保了高新区良好的投资环境 总之，西安高新区新的管理和运行体制获得的最终成效，是使高 新区具有明显高于区外的体制优势这一优势赢得了园区管理服务的 高质量和要素配置的高效率，降低了企业的交易成本，获得了投资环 境的竞争优势及声誉， 从而吸引了大量资金、 人才和项目进入 （ 二次创 业 4 年来每年引进资金超过 100亿元人民币 ） ，最终取得了高速发展的 成果四、当前管理运行体制上的较为突出的问题1、部门利益驱动向高新区“收权”创立新体制也就是在高新区进行体制改革， 必然涉及到已有利益 格局的调整并引发矛盾和摩擦在市委、市政府领导的大力支持下， 《西安市开发区条例》 得以出台， 旨在使开发区的新体制以地方立法 的方式稳定下来， 但结果仍旧不如人意 市级个别部门不时借口加强 管理、规范统一、 依法行政等理由，越来越多地越位下发文件和干预 高新区的工作， 造成法规授予高新区管委会的部分职能难以到位。

在 规划管理、征地拆迁、处理违章建筑、处置闲置土地等法规性较强、 利益冲突较大的事项中， 《西安市开发区条例》往往不被有关部门特 别是司法机关认可2、园区内城乡管理二元矛盾突出 随着开发面积的扩大，规划建设范围内的被征用土地的农民越来越 多，在构建和谐社会的新形势下，农村转变为城市社区、农民转变为 城市市民、农业转变为服务业和制造加工业的工作显得越来越急迫 但是由于二元管理， 这些工作难以推进， 也给园区投资环境的改善造 成障碍高新区建设发展的高度组织性和农村、 农民和农业转变的自 发性引发的矛盾， 不仅表现为高新区征地拆迁难度日益加大， 成本攀 升，严重制约招商引资和项目入区，还表现为城中村不断增加，为园 区环境的维护留下巨大的隐患3、财政体制不够稳定 近年来高新区的财政体制越来越不稳定， 上缴比例外摊派的任务额越 来越大， 5 年来共计达到 4.5 亿元，今年已经占到高新区体制分成数 额的 20％，迫使高新区不得不用银行贷款来完成体制外上缴的最 大影响是高新区难以对未来可支配财力进行预期和判断， 无法制定较 为长远的建设发展计划，甚至影响到对下年度财政预算的制定4、支撑服务机构管理办法有待探索现在公安、工商、税务、质监、交警、消防部门在高新区派驻有 工作机构，统称为“支撑服务机构”。

总体上这些机构在高新区工作 良好，为高新区的发展做出了贡献 但高新区是我市改革开放的试验 区，外商和国内企业对政府机构的服务要求更高 对支撑服务机构管 理服务不到位、企业不满意的方面，管委会缺乏管理和促进的手段五、对高新区体制创新认识上的问题 西安高新区的体制是创新实践的产物， 摸着石头过河， 没有现成的规 则可以遵循， 对于未来发展方向各个层面认识上模糊不清， 这必然在 实践过程中经常产生矛盾、摩擦并引起认识上的差异1、对管委会的职能定位的认识西安高新区创建之初， 为了解决建设资金的融通和积累问题， 在组建 高新区管委会的同时也注册了开发公司， “一套人马两块牌子”，实 行企业化运作加之当时因能力所限尽可能少管社会事务以及新的人 事制度，给人以管委会是企业如开发商的错觉， 并简单认为新体制就 等于企业化的体制由于把“政府”等同于“计划经济政府”，形成 了“管委会不应当成为政府”的说法，这不仅容易减弱园区内公共产 品和服务的提供，更为认识高新区的未来走向带来迷惑 科技产业发展的先决条件是具备良好的投资环境 政府是投资环境的 建设者和维护者， 任何一个企业和社会机构都不具有承担这个职能的 动力和能力。

西安高新区 16 年的实践表明：管委会体制的成功不是 管委会不承担或少承担政府职能， 而是管委会扮演的角色更加符合市 场经济所要求的政府职能定位， 以新体制的优势营造了有竞争力的投 资环境高新区今后的任务是使这个新体制更加完善并为陕西和西安 行政效能的提高提供经验2、对高新区功能定位的认识 高新区未来的发展是坚持建设纯粹的科技园还是建设成为具有综合 功能科技新城，对此多年来存在着不同的认识如果是坚持前者，其 发展面积不能过大， 可以依靠已有城市区域的配套， 管理机构的职能 也较为简单，但是其功能难以起到营造和维护高质量的园区环境的作 用国家高新区的功能应当是以下 8 个主要方面：1、集约建设规模化营造高标准的城市基础设施，实施城市功 能区域的科学规划建设， 实现土地和基础设施的集约利用， 降低投资 成本，提高利用效率，高水平的保护环境2、规模聚集形成企业和产业的规模聚集，产生产业经济的规 模效应，促使生产、经营、商务等服务机构和设施的良性发育，降低 企业运行成本，提高区域主导产业的品牌美誉和竞争能力3、企业孵化建设科技企业孵化器和各类专业孵化器，降低科 技创业的成本和风险， 扶持科技创业， 培育中小科技企业和科技型企 业家的成长。

4、创新平台促进产学研互动，形成创新网络，促进科技与经 济密切结合， 实现智力和人才资源整合再造， 促进风险投资与中介服 务的活跃，推进科技成果转化，成为我国技术创新的源泉5、改革试验以建立社会主义市场经济制度为方向率先进行体 制创新，以体制优势提高科技产业资源和要素的配置效率， 深化科技 资源和产业资源的结合，为城市综合改革提供示范6、开放窗口以改革和创新形成适应中国国情又接近国际惯例 的运行机制， 突出地提升园区的国际化水平， 为实现引进来和走出去 战略提供支撑7、辐射带动以聚集形成的技术、人才、资金、管理效能向传 统产业扩散，用高新技术带动传统产业改造升级8、产业高地以知识、技术、人才密集所形成的高质量、高速 度的发展成为我国高新技术产业的基地， 成为我国经济又好又快发展 的生力军以上 8 个方面的功能，是我国现阶段客观条件下国家高新区的所应当 具备的由此，如果国家高新区仅仅定位于科技园区或科技产业园区， 缺乏综合营造软硬环境的功能，其健康持续发展是相当困难的六、对国家科技部的建议1、建议国家科技部牵头有关部委加强对高新区体制的深度研究， 为国家高新区的体制创新决策提供科学、 权威并具实际操作性的依据。

2、建议国家科技部在上述调研的基础上制定有关国家高新区体 制创新的指导意见，为各地高新区体制改革和创新实践提供规范，再 添动力3、建议国家科技部在上述调研的基础上制定考评国家高新区体 制创新程度的指标体系，或者先为 6 家创建世界一流科技园区的高新 区制定一套考评其管理运行体制和机制先进程度的指标体系，促进和 带动全国高新区的体制创新，为我国高新区在新形势的健康持续发展 增添新的动力。