贯彻新《水法》适时修订长江流域规划.pdf

贯彻新《水法》适时修订长江流域规划谭培伦2002年 10 月 1 日开始施行的新的《中华人民共和国水法》，大大加强了规划的法律地位并明确了相关内容，这对于实现水资源的可持续利用、更加科学地防治水害具有十分重大的意义应当以此为契机，适时修订长江流域综合利用规划，为长江综合治理开发绘制出新的蓝图一、新《水法》进一步明确了综合规划的地位与原来的《水法》相比，新《水法》专门设置《水资源规划》一章，将规划的分类、各类规划的关系、 规划的编制与审定批准、水工程建设如何贯彻规划等方面，均作出了明确的规定其中，第十五条规定“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划”，进一步明确了流域综合规划的地位，具有十分重要的意义新《水法》所指的综合规划，是指“根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署”它是在研究了涉及水问题的各个专业方面（防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等），进行综合分析平衡后作出的总体安排而专业规划往往只是在本专业的范围内，研究制定经济合理的开发方案因此，专业规划必须在综合规划的层次进行研究协调后，才能决定是否合理可行。

这正是专业规划应当服从综合规划的道理当然，在综合规划的层次进行研究协调时， 也要充分考虑专业规划提供的方案与意见，尽可能加以统筹兼顾二、抓住时机，适时修订长江流域规划《长江流域综合利用规划简要报告》（1990 年修订）完成以来，对流域水资源综合利用和防治水害，起到了显著的推动作用在那以后实施的工程，诸如三峡工程的兴建、 1998年洪水后大规模防洪建设的实施、南水北调工程规划的确定、西电东送第一批水电电源点的选定等等，都因为有流域综合规划的支撑而具备牢固的基础20世纪 90 年代以来，我国在经济、社会、环境等方面又有许多重大的变化，其中与长江流域水资源综合利用和防治水害直接相关的主要有：我国已将实施可持续发展战略作为基本国策之一，要求实现水资源可持续利用；党的十六大提出了到2020年我国的国内生产总值力争比2000 年翻两番， 全面建设小康社会的战略目标；长江综合治理开发的关键工程三峡水利枢纽即将完建，在发挥巨大的综合效益的同时，将带来一系列有利与不利的深刻变化；南水北调中线及东线工程即将实施，长江水资源将在全国水资源优化配置中发挥突出的作用；将环境保护与生态建设提到了前所未有的高度，“再造秀美山川”的号召对流域治理开发提出了更高要求；西部大开发正在逐步推进， 将对长江上游的水资源综合利用与防治水害提出新的要求，特别是“西电东送”的实施， 将为长江上游大量水电开发带来前所未有的机遇；1998年大洪水的出现，提高了全社会的防洪意识，防洪面临着如何适应经济社会可持续发展的新问题；湖泊与湿地保护，愈来愈受到人们重视。

所有这些新情况与新问题，对水资源的综合开发、利用、保护及防治水害将会提出更新、更高的要求因此，长江流域综合利用规划有必要考虑再次修订三、防洪仍是修订长江流域规划的重点按照可持续发展国策的总体思路，经济、社会要在资源永续利用、环境更加优美的前提下继续以较快的速度发展，人们对环境质量的要求也将逐步提高，这就对防治洪患提出了更高的要求1998年大洪水后，中国工程院组织开展了《中国可持续发展水资源战略研究》项目，防洪减灾对策研究是其重要组成部分之一该研究中提出我国在21 世纪防洪减灾的总体目标是：在江河发生常遇洪水和较大洪水时，国家的经济活动和社会生活不受影响；在江河遭大洪水和特大洪水时，国家的经济活动和社会生活不致发生动荡，不致影响国家长期计划的完成或造成严重的环境灾害按照这样的思路，长江防洪要在已经取得巨大成就的基础上继续前进，为实现我国的可持续发展作出应有的贡献现在，三峡工程正顺利地按计划建设，建成后将使长江中下游防洪形势有根本的改善，荆江防洪标准可以达到百年一遇，并在遇到千年一遇或类似1870 年洪水时有可靠的对策城陵矶附近的分洪量将大幅度减少，武汉以上洪水的控制更有把握但三峡工程投入运行，也会引起一些水文情势的变化。

诸如对长江干流河道的大幅度、长距离的冲刷，荆江与洞庭湖蓄泄关系的显著调整等这些影响有利有弊，需要积极地加以研究，以便趋利避害新一轮的长江防洪规划要根据以上的总形势与要求，制定相应的对策和措施在规划中建议考虑以下的思路1. 进一步贯彻人与洪水和谐相处的思想洪水是自然现象，而洪灾是由于人们与洪水抗争中不断扩大自己的生存空间所带来的我国人口发展到目前状况以后，已难以实施像一些人口密度低的国家所采取的严格限制向洪灾高风险区发展的策略；但如果继续实施大规模侵占洪水调蓄、宣泄场所的做法，将会进一步加剧人与洪水的紧张关系，对可持续发展是非常不利的因此，今后要在继续提高抗御洪水能力、加强防灾体系建设的同时，采取措施调整人与洪水的关系，使之逐步做到和谐相处这些措施包括：①坚决停止围占河、湖，并逐步实施退田还湖及恢复原有的过洪通道②干支流的上中游广大地区，要加强水土保持，逐步实施退耕还林③从长江的具体情况分析，必须有一部分能够确保实施计划分洪的蓄滞洪区，才能应对特大洪水出现的局面，应当妥善安排促其实现，并保证分洪对人员、 房屋、主要财产的安全④其他抗洪能力不高的地方，要积极研究适应洪水特点的产业结构，逐步做到受淹而不致造成大的损失，甚至不介意受淹。

在这方面，有些国际组织也已开始在长江中下游一些地区进行试点工作2. 继续建设好防洪工程体系防洪工程体系是保障防护对象安全的基础，1998 年大水后虽然已经得到加强，但按照前述的总体目标的要求，仍应继续完善与提高①继续加强堤防建设，重点是除险加固，逐步达到在堤防设计水位以下只需要由防汛常规队伍进行正常防汛局部河段也可研究适当加高②结合开发水能与“西电东送”，继续兴建有一定防洪作用的水库，重点是金沙江，其他支流也要有所安排要按照防洪兴利结合的总要求，让有条件的水库分担一些防洪库容，以逐步增大流域的总防洪库容③尽快在城陵矶附近先行建设100 亿 m3分洪能力的分蓄洪区，要求按人员、房屋、财产与耕地分离的模式做好安全建设其余的分蓄洪区也要加强管理④继续整治河道，保持并扩大泄洪能力⑤在流域性防洪工程系统保护下，继续完善城市本身的防洪系统，使城市有更高一些的标准3. 完善防洪非工程措施随着防洪工程标准的逐步提高，防洪非工程措施也要相应跟上，特别是有关防洪的法制管理，这样才能使防洪工程的作用得到更充分的发挥①加强通信系统建设要按照国家的统一部署，建立骨干通信网，并根据长江防洪实时调度的需要进行加密设计，务使主要的防洪工程、水情站网、各级防汛指挥机构、分蓄洪区内各级政府均有畅通的通信条件，确保指挥系统可靠地工作。

②完善水情测报预报系统在现有的基础上建立完善的交互式气象、水文预报系统，并实现各级预报机构联网，延长预见期，提高预报精度③开发防洪决策支持系统要在先进的软硬件环境下建立一个能高速检索、查询各种信息及按系统仿真进行模拟、分析计算防洪实时调度结果、人机交互快速同步进行的决策支持系统④建立洪水保险制度在分蓄洪区安全建设由撤退型改为安居型以后，分洪损失将大大减少，有条件实现完全的洪水保险要研究合理的费率、补偿经费筹集、保险的组织、机构的运作等问题，为早日正式实施创造条件4. 加强防洪减灾的科学研究在长江流域范围内，与洪涝灾害的斗争已经进行了若干世纪，特别是新中国成立 50 余年来，做了大量工作，成就是显著的，但仍难以适应发展要求为了使今后的工作更有成效，加强对防洪减灾的科学研究，提高对洪灾发生、发展、演变及时空规律的认识，促进现代化技术在防洪体系建设中的应用，因地制宜实施减灾对策和协调灾害对发展的约束是非常必要的主要内容包括：长江流域中长期暴雨数值预报，针对长江中下游的水文预报、洪水演进模型，长江防洪系统（含三峡工程）的实时调度模型，长江中游江湖关系研究，长江洪水保险与分蓄洪区补偿政策，长江洪灾风险分析，防洪工程新材料、施工新工艺，长江堤防基础处理措施，防汛新措施、新设备，洪泛区土地合理利用研究。

作者为水利部长江水利委员会长江勘测规划设计研究院教授级高级工程师）。