事业单位编外用工管理制度研究.docx

事业单位编外用工管理制度研究随着我国经济社会的转型发展，事业单位特别是公益二类事业单位编外用工规模越来越大，用人岗位越来越广但由于缺乏事业单位编外人员数量和构成的全面、连续的统计监测，各地对编外用工的监管程度多有差异，编外人员在不同地区、行业、单位的分布各不相同，长期以来事业单位存在编外人员结构不合理、用工形式混乱、管理随意性大甚至违法用人等一系列问题随着事业单位分类改革的推进，开展编外人员管理问题的研究，促进事业单位编外人员管理的规范化，意义重大，任务紧迫一、事业单位编外人员的范围和身份研究事业单位编外用工管理，首先要对事业单位编外人员的范围、身份性质进行厘清与说明一）事业单位编外人员的范围目前，对于编外人员的范围存在多种理解从狭义上理解，可以认为编外人员就是编制员额之外聘用的人员，即虽无编制但与事业单位建立直接聘用关系的人员从广义上理解，可以将编外人员的管理范围扩大至所有编外用工人员，即除了建立直接聘用关系的人员之外，还包括为事业单位提供实际劳务并直接或间接获得报酬的人员这两种理解方式的不同，导致各地对于编外用工的监管范围亦有所不同，有的地方将狭义上的人员范围纳入监管范围，有的地方则将广义上的人员范围纳入监管范围。

但从用工情况来看，虽然有些人员并未与事业单位直接建立聘用关系，但与事业单位构成了实际用工关系，故从规范管理和防范风险的角度，应将这部分人员纳入监管范围即事业单位编外人员应采用广义的概念，包括事业单位在编制外直接聘用或以劳务派遣等其他方式获得其用工服务的人员1.编制员额之外聘用人员的范围根据这一理解，编外人员首先应为与事业单位建立直接聘用关系的人员，包括长期聘用、临时聘用或以劳务关系聘用的人员按照这种解释，服务外包、劳务派遣人员并未与事业单位建立直接的聘用关系，就不应属于编制员额之外聘用人员的范围此外，这里所指的编制员额外聘用人员一般还不包括以下两类人员：一是部分“正式在册”人员，这类人员因政策性安置或以其他正式方式进入事业单位，被核准以正式人员管理，但因单位编制不够，而暂时没有编制；二是部分事业单位虽有确定编制，但对正式招聘使用的人员没有明确其编制身份，也不属于编外人员由以上可以看出，编外人员与超编人员具有一定的交叉性，但二者范围也存在一定差别如上述正式在册人员属于超编人员，但不属于通常所指的编外人员在编制内岗位仍有空缺的情况下，非正式使用的人员或没有纳入编制管理的人员，属于编外人员，但从单位的角度，并没有超编用人。

根据编外人员的狭义界定，事业单位编外人员为事业单位直接聘用的未纳入编制管理、没有确定或核准为编制内身份的人员这类人员包括与事业单位订立聘用合同、劳动合同、劳务合同（项目合同）的人员以及退休返聘等各类人员2.编外用工人员范围除了直接聘用编外人员外，事业单位还大量使用了为其提供实际劳务并直接或间接获得报酬的人员这类人员包括劳务派遣人员、政府派遣的公益岗位人员、以购买服务方式使用的外包服务人员等这些人员直接为事业单位提供用工服务，但与事业单位不建立直接的劳动人事关系，可称为编制外用工人员由于编外用工的大量、普遍存在，在事业单位编外人员清理规范过程中，一些地方、部门和单位将编外用工人员纳入了事业单位编外人员管理的范围从广义上说，编外人员包括单位直接聘用的编制外人员和非直接使用的编制外用工人员即所谓编外人员均是为事业单位提供了实际劳动并直接或间接取得了报酬的劳动者虽然聘用、用工形式多样，但事业单位作为实际的用工主体必然与各类劳动者有不可分割的管理关系，并对各种用工类型的人员都承担着规范管理、保障其权益的责任和义务二）事业单位编外人员的身份性质对于事业单位编外人员是否应属于事业单位工作人员，目前的法律法规对其身份性质有以下认定。

根据《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）条文之语义表述，事业单位工作人员可分为“建立劳动（合同）关系的劳动者”和“聘用制工作人员”两大群体；这两大群体又可根据是否订立劳动合同划分为两类，只有其中订立劳动合同的人员，才可依照《劳动法》《劳动合同法》执行这说明编外人员属于事业单位工作人员，但如果与之签订劳动合同，则需依照《劳动合同法》《劳动法》有关规定管理关于《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）的实施范围，一般认为适用于事业单位编制内人员或正式工作人员，但《条例》并未明确规定编外人员不适用，即未将编外人员排除在事业单位工作人员之外2003年12月，人事部印发《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》，确定了聘用制的适用范围：试行人员聘用制度的事业单位中，原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度这一解释说明一旦编外人员与事业单位签订合同，也应是事业单位工作人员根据现有法律法规的界定，从身份性质的角度来看，编外人员是否属于事业单位工作人员，要看其是否与事业单位签订合同，即事业单位工作人员应包括与事业单位建立正式合同关系的编制外人员。

而劳务派遣、合同外包等未与事业单位建立合同关系的人员，虽然可以被视为事业单位编外人员管理范围，但不属于现有法律法规界定范围内事业单位工作人员虽然现阶段编外人员还存在身份性质的不同，但从规范管理出发，除法律法规另有规定，应将其均纳入统一的事业单位聘用管理中二、事业单位编外人员聘用形式的实践探析从各地实践来看，事业单位编外人员的聘用形式多种多样，包括：签订聘用合同、签订劳动合同、签订项目合同、劳务派遣、临时用工、购买服务、合同外包、政府公益性岗位等在调研中发现，很多用人单位根据人员情况，分别建立不同的聘用关系，增加了编外人员管理上的复杂性和难度对于重要岗位的编外人员，用人单位一般会与其签订聘用合同或劳动合同；对于一些可替代、短期的用工，用人单位一般则会采取劳务派遣或合同外包的形式，不直接与其建立劳动关系一）签订聘用合同在各地的具体实践中，对事业单位编外人员是否适用聘用合同进行管理是不统一的，甚至在编外人员内部也存在适用范围的差异，即只有少部分编外人员可以适用签订聘用合同，而对大多数其他人员则采取劳动合同制、劳务派遣制等聘用形式1.各地对聘用合同适用范围的不同规定从各地实施的政策来看，聘用合同适用的人员范围不同，涉及不同身份、用工形式的工作人员，一般采取关系界定或具体列举的方式进行规定。

一是按照法定关系进行界定如规定适用于事业单位及与之建立人事关系、聘用关系或聘用合同关系的人员等二是按照人员身份界定，规定原固定用人制度职工、合同制职工、新进事业单位的职工，包括工勤人员都要实行聘用制度如重庆市规定聘用单位原有的国家干部、聘用制干部、正式工人和劳动合同制工人及新参加工作的人员都实行聘用制度三是按照岗位性质进行界定如上海市等规定事业单位订立聘用合同的对象包括其聘用的专业技术人员、管理人员、工勤人员2.各地对不适用聘用合同的范围不同规定各地对不适用聘用合同的人员亦作出了不同规定如上海市规定，事业单位因临时性工作需要使用的本市农民工、协保人员、退休返聘人员，以及外来务工人员等，不适用《聘用合同办法》，应当按照有关规定建立劳务等用工关系甘肃省规定，事业单位因临时性工作需要使用的务工人员、退休返聘人员等非在编人员不适用聘用合同但新疆规定，临时聘用人员参照聘用合同管理办法执行3.聘用合同应适用于编外人员的原因分析由于事业单位作为公共机构的特殊性，其与劳动者间建立的人事关系不同于普通的劳动关系，不会因为聘用形式的不同而改变加之，由事业单位职能决定了其提供的服务是委托公共服务，涉及公共服务资源的配置和部分公权力的使用，因而不管工作人员的身份有何区别，其从事的工作性质是相同的。

此外，聘用制的核心在于打破职位的终身制，聘用期限可根据情况设定，也可解聘或辞聘，并不会因为是否有编制而有所区别并且，将编外人员纳入统一的聘用管理，可以提升人事管理的规范化水平，同时可以进一步确保编外人员的权益、消除歧视因此，从法理角度来看，事业单位聘用合同应适用于编外人员、非正式工作人员以及临时工作人员、人事代理人员等二）签订劳动合同在调研中发现，大多数事业单位均与编外人员签订劳动合同以明确劳动关系虽然各地签订劳动合同的比例不一，但绝大多数省份签订劳动合同的比例要大于签订聘用合同的比例1.实行劳动合同管理的原因分析事业单位对编外人员实行劳动合同管理具有多方面的原因一是《劳动合同法》本意在于对事业单位特别是对其非正式人员实行劳动合同制度二是聘用合同制度不完善，在合同管理诸多环节缺乏明确的法规依据，致使聘用合同管理的可操作性不强，易引起争议三是显示身份差别编外人员与编内人员实行不同的合同制度，可实行差别化的管理措施，增加管理的灵活性四是回避监管，由于传统劳动与人事行政管理的体制分割，劳动行政部门对事业单位劳动合同的监督检查相对宽松，各地执法力度不平衡，造成了一些单位存在躲避监管的心理2.实行劳动合同管理的隐患分析在事业单位实行劳动合同制度也带来了管理的混乱问题，不但容易侵犯编外人员的权益，也不利于单位留住人才和规范管理，主要表现在以下几点：一是聘用合同与劳动合同管理的法规政策依据有一定的差异，带来人员权益保障的不平衡，即同工不同酬、缺少晋升通道等问题；二是按照《劳动合同法》，员工辞职相对容易且快捷，这使得编外优秀人才流失问题日益显现；三是虽然签订的是劳动合同，但如果不符合法定事由，则很难辞退编外人员，且与编外人员签订劳动合同亦存在连续两次签订劳动合同即为无固定期限合同的问题，这样不仅不能解决事业单位灵活用人的需求，反倒会造成人员流动的障碍，甚至会引发很多争议。

正是由于存在以上隐患，越来越多的事业单位正在用劳务派遣、合同外包等形式来替代劳动合同的形式，但从长远来看，这还会带来其他的一系列问题，并不是根本的解决之道因此，应将已签订劳动合同的编外人员统一纳入聘用管理中三）实行劳务派遣近年来，事业单位编外用工采取劳务派遣的形式逐渐增多，在某些单位甚至成为低端劳动供给的主要力量虽然《劳务派遣暂行规定》明确规定，用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%，但目前该项规定还不适用于事业单位，部分事业单位仍存在大量使用劳务派遣人员的状况，有的用工比例远远超过10%劳务派遣用工形式的产生具有多种原因第一，通过劳务派遣形式用工，有利于降低一些事业单位的人工成本，提高其竞争力调研中发现，部分劳务派遣人员工资仅为同样岗位在编人员的1/2甚至1/3第二，部分事业单位出于解雇便利的意图而通过劳务派遣形式用工因为用工单位不与劳务派遣人员建立直接的合同关系，如果单位需要更换派遣人员，只需要与劳务派遣公司更改合同，而不需要与劳务派遣人员解约，避免了可能会发生的合同纠纷第三，一些用工单位出于规避相关法律法规的考虑而通过劳务派遣形式用工。

由于用工单位不是直接雇佣方，一些单位试图以此规避《劳动法》对劳动者的各方面权利的保护，如休息权、劳动保护等因此，虽然劳务派遣人员与劳务派遣单位签订了劳动合同，但从事业单位的特殊地位出发，事业单位作为实际用工主体，应该与其约定特殊权利义务，并将其纳入聘用管理的范围四）进行人事代理人事代理制度在事业单位的实施，最早可追溯到2000年中组部、人事部、教育部发布的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》该文件提出，待聘、落聘等富余人员可通过高等学校人才交流中心与所在地政府人才交流机构形成的网络，在学校之间、地区之间进行流动，也可由所在地政府人事部门所属的人才交流机构实行人事代理人事代理制度在具体实施过程中采取了多种形式进行合同约定：有的单位与人事代理人员签订聘用合同，工资、津贴、专业技术职务聘任等与学校原固定教职工相同；有的则签订劳动合同，按。