基层治理的形式主义何以发生.docx

    基层治理的形式主义何以发生    杨华[Key]基层治理  形式主义  属地管理在我们的乡镇调研中，乡镇党委书记最爱抱怨的是自己负责的事情太多，责任太大，但可用的权力和资源却太少;我们到县一级调查，县里的主要官员也说自己想办事但是权力太小事实上，当前各部门的权力不断往上收，县级党委、政府的职权越来越少;可是，县里可以把任务和责任分配给乡镇，乡镇就没法再往下压了所以，县乡两级干部都抱怨事情越来越多，权力越来越少;都希望搞“权力清单”制，做到放多少权、给多少钱、办多少事，实现层级内“责权利”相匹配责权利”层级不匹配现象在基层非常突出在现实的层级关系，权力集中在上级政府，事情和责任却一级级往下压，最基层的乡镇事情最多、责任最大但权力却最小但是，我们在调研中也发现，尽管县乡官员都在抱怨“责权利”不匹配，但他们还是敢担当、有手段以各种创新方式处理好了中国基层的大部分事情不过，在现实条件下，乡镇政府为了应付上级的督导检查，往往只能选择将“程序”做到无懈可击、不出漏洞，而不是实质性地把工作做到位，事实上也形成了形式主义在基层治理的泛滥本文要追問的是，乡镇“责权利”不匹配机制是怎么发生的，为什么职能部门的事情和责任都可以集中到乡镇，乡镇不可以拒绝吗？如何在基层治理中处理好责权利关系，克服形式主义泛滥的弊病？“属地管理”原则与“责权利”不匹配乡镇“责权利”不匹配首先与“属地管理”原则有关。

所谓“属地管理”，就是在行政管理中，按特定的标准和要求对属地内的管理对象进行组织、协调、领导和控制，并承担相应的管理责任属地管理”原则的真实内涵就是“责权利”匹配但是在基层具体操作过程中，这种“属地管理”却容易成为有些部门不负责任、不予担当的“挡箭牌”，也由此可能造成部门之间相互推诿如果任何部门都通过“属地管理”原则和乡镇签订“责任状”，把工作和责任往下推，自己只监管乡镇做事而不直接负责，这就会造成责任属地而权力不属地譬如，在安全生产监督管理中，县局就以“属地管理”为由，通过签订“责任状”的形式将矿山、企业的安全生产监管责任转交给乡镇，自身由直接监管变为间接监管但是，企业矿山的开工、复工等事项的决定权却掌握在县局手中，相关审批权也不在乡镇手中（如炸药的使用审批与供给权在公安部门手中，用电审批权在电管部门手中），乡镇对工矿企业缺乏有效的约束力和震慑力，对各职能部门最多也只有协调的能力属地管理”一旦成为业务部门的尚方宝剑，就很可能遭到滥用让乡镇在没有相关权力的情况下签订“责任状”，其实是对管理不负责任计生、防火、春耕、安全生产等各种“责任状”的签订是各部门推进工作的有效手段，起到了明晰责任、促进基层工作的作用。

但是有些“责任状”的签订却让乡镇左右为难，因为在乡镇没有权限、经验、手段、设施、专业技术人员的情况下，其监管就如同纸上谈兵;乡镇畏于责任只能走过场，使监管流于形式某地食品药品监管仿照“属地管理”原则，将一份“责任状”交给乡镇，由乡镇主要领导签字上报其内容为乡镇负责辖区内食品安全的监管，包括制售假药、地沟油等但是乡镇不具备药品鉴别、地沟油鉴定的条件，这种责任下放是对工作不负责任，也是对责任的推诿更有业务部门布置工作是以签订“责任状”了事从调查来看，业务部门之所以极力将业务责任甩给乡镇，是出于三方面的原因：第一，伴随相关业务问题的出现及上级的重视，业务部门的工作任务越来越多，压力也越来越大，但是其专业技术人员却有限，难以对全县范围内的业务进行精准覆盖，这时他们需要借助乡镇的力量来推进工作第二，即便这些部门在乡镇设立了站、所、分局之类的机构，但是在推进工作的过程中也需要乡镇村的配合与协调，把乡镇纳入责任范围内有利于工作的开展第三，虽然乡镇没有业务工作的职权及相关资源，但它是综合权威单位，能够动员其范围内的各类机构和资源，这些资源是业务部门所缺少但必要的如在控制进京上访中，根据“属地管理”原则，乡镇必须参与控制和截回。

乡镇能够调动上访人员的亲属资源、熟人社会资源等，把上访人员先稳控起来，再由属事部门进行具体问题的解决属事部门调动不了乡镇的那些资源所以说“属地管理”有其合理的一面，但是一旦滥用就会走向反面，使有权、有资源的业务部门不干活、不负责，没权、没资源乡镇要负责却负不了责，这就可能造成工作的失误和治理的失败但我们在调查中也发现，在实践中“属地管理”仅仅是原则，并不具备强制性业务部门和乡镇签订“责任状”大多是走形式因为业务部门与乡镇是同级单位，业务部门给乡镇下达任务不具备强制性，乡镇大可睁只眼闭只眼就过去了，即便是去做也不会付出很大的力气和代价一盘棋”思想与“责权利”不匹配乡镇“责权利”不匹配还与“一盘棋”思想有关在县域范围内“一盘棋”思想是指县域各单位部门之间并非完全独立的，而是相互联系的有机整体乡镇政府和业务部门都是县域整体的一部分在这套思想的指引下，业务部门向乡镇政府布置业务工作，乡镇就要调动资源予以完成一旦有乡镇没能完成任务，全县就会因此而无法完成工作任务，再往上就使得全市、全省也完不成工作任务比如，县林业局给乡镇林业站下达造林1200亩的指标，那么林业站就得向分管领导汇报，分管领导再向乡镇党委书记汇报。

党委书记需要指示下拨资源以完成任务对于党委书记来说，他所在的乡镇如果完不成1200亩的指标，对于全县来说就完不成上级交代的工作任务虽然乡镇没有完成任务，上级也不会因此责罚乡镇党委书记，但却会因此给全县的这块工作添堵所以从“一盘棋”的角度考虑，乡镇党委书记也要调拨资源去完成任务全县“一盘棋”的思想使得县内各个乡镇的主要领导干部都会站在整体的角度思考问题业务部门的事情虽然只具有单一性质，不涉及和影响全域、全局，但分配到各个乡镇的业务工作却具有整体性，一个乡镇搞不好，就会影响全县工作的进度和总量目标如果县一级没有完成目标，就会使得市一级也没法完成上级下达的目标如果乡镇事事都不干，事事都找理由推脱，所有业务工作都不去完成，那就说明乡镇党委书记没有全局观和大局意识，这就是政治问题而非工作能力和态度问题当然，业务工作没完成，总是在进度或结果排名中被点名批评，也说明乡镇的工作不力，在全县同僚面前没有面子另外，乡镇完成业务部门下达的任务，也是对业务部门的支持，下次需要业务部门支持的时候，业务部门也会积极响应这是一种人情和关系的交换这样一来，各业务部门也就有理由、有底气向乡镇下达任务，把自己分内的事情交由乡镇负责，自己乐得清闲。

乡镇即便为难也不好意思硬“顶”回去所以，尽管业务工作不是由乡镇党委书记亲自去抓，但只要汇报到他这里来了，他就要给予一定程度的重视政治任务”与“责权利”不匹配无论是“属地管理”原则，还是“一盘棋”思想，对于乡镇而言都不具备强制性属地管理”原则使得部门可以用这个原则和乡镇签“责任状”，“一盘棋”思想则让乡镇在接受部门任务时有大局观，从而不会拒绝上级部门下达的业务工作，而是会调动相应的力量完成但调查发现，这些任务的完成并不是保质保量的，更不会超额完成之所以如此有两个原因，一是职能部门不掌握乡镇的“官帽子”和“钱袋子”，无法对乡镇进行负向激励，它只能督促协调乡镇完成任务职能部门的督导检查也多以形式为主，在内容上不会较真，因而无法对乡镇形成压力二是乡镇在对待部门任务时应付的成分较多也就是说，乡镇会调动资源去完成任务，但是不会为此花费乡镇主要领导的主要时间和精力，也不会花费乡镇过多的资源比如上面谈到的1200亩造林指标，乡镇最多拨出600亩的预算经费，而实际能完成200亩就了不起了但是向林业局汇报的却是扎扎实实的1200亩林业局下来验收实地查看的是那200亩的实际造林数，却不会去较真另外1000亩。

因为对林业局来说，只要你报了1200亩上去，它也就完成了在这个乡镇的任务指标因此，上述通过“属地管理”和“一盘棋”思想下达的部门工作，虽然也给乡镇制造了“责权利”不匹配的麻烦，但并不会耗费乡镇太多的资源乡镇会通过一些策略性的“反行为”给自己减负但是有一种“一票否决”的部门工作却给乡镇带来了巨大的政治压力，他们要花费大量的资源和领导人的注意力去完成这些工作典型的如过去的农业税费征收、计划生育和现在的信访维稳、招商引资等，这些工作本来是相关部门的业务工作，但是因为中央或省市将其作为全国、全省市的中心工作来抓，就使之由部门的业务工作转变为党委的政治任务到县一级，县委县政府会将上级下达的这些政治任务布置给乡镇，并配备相应的政治激励措施如果完成得好，那么乡镇主要官员就会受到政治上的奖励，如果没有做好而被“一票否决”了，那么就会影响乡镇主官的政治前途，包括政治荣耀、评先进、政治提拔等这时，乡镇主官不是在应付相关部门的工作，而是在完成上级党委、政府的政治任务因此他们有政治责任和压力去调动和配置资源以完成任务这些任务会占用主官最多的时间、精力和注意力，也会消耗掉乡镇最主要、最优质的资源所以，对政治任务，乡镇主官不仅要保质保量地完成，而且还要加码超额完成，以使自己的乡镇在与其他乡镇的排名竞争中占据优势。

对于乡镇来说，县级党委、政府的政治任务有这么几个特点：一是数量不会太多并不是有多少职能部门的业务工作，就有相应数量的政治任务，只有少数职能部门的业务工作会上升为县级党委、政府的政治任务二是没有相应配套政治任务与业务工作不同，业务工作下达的时候还会有相应的工作经费配套，政治任务则不会，更多是需要乡镇党委、政府想办法完成当然，任务完成较好的乡镇可能会得到党委、政府的经济奖励三是任务“硬”政治任务的下达是依据乡镇的普遍情况，而不会考虑不同乡镇的具体情况，乡镇与县级党委、政府在政治任务上没有谈判空间，只能无条件地执行与之对应的是在业务工作上乡镇能够与职能部门讨价还价四是乡镇在执行政治任务过程中无法糊弄与职能部门在考核验收中重形式、走过场不同，对政治任务的考核验收属于政治考核，也就是实打实的硬考核五是政治任务具有较强的竞争性因为政治任务内含较强的政治激励，而政治激励是稀缺资源，乡镇主官要想获得上级的认可就得在政治任务的执行过程中发出政绩和能力的信号，从而在乡镇之间的比较竞争中占据优势乡镇主官都希望向上级发出信号，于是就会形成乡镇主官之间的竞争这些特点决定了乡镇主官会集中精力和资源在政治任务之上，而对其他工作则关注和重视程度不够。

对于乡镇主官来说，政治任务有两种类型，一种是在考核中的加分项，分数的高低与工作完成情况相关，这是对乡镇工作的正向激励另一种是扣分项，按照工作重要性的程度差异，所扣分数有大小之分，有的是扣定额分，有的是“一票否决”扣分项做好了不加分，没做好就要扣分，这是典型的负向激励加分项中有的项目如果没有完成既定任务也可能“一票否决”乡镇比较乐见其成的是加分项，这些项目工作具体、有抓手，如招商引资、小城镇建设、工业经济发展指标等令乡镇干部头疼的是扣分项，诸如安全生产、执法监管、信访维稳、执纪监督等工作，这些项目抓了看不到成绩，不抓又担心出事上级党委、政府下达的政治任务是乡镇“责权利”不匹配的根源对于加分项目，乡镇并不觉得“责权利”不匹配，因为有正向激励，有动力和积极性乡镇主官埋怨的“责权利”不匹配，指的是那些“扣分”的政治任务这些政治任務的责任在乡镇，但是执法权限、执法人员、执法工具等都在上级部门，即便乡镇想把工作搞好，也没有相应的资源和抓手，但是出了问题和事情则要担负责任扣分和承担责任是小事，关键是可能“一票否决”这些工作没出问题时万事大吉，一出问题就是大问题，就要被上级给予政治问责一旦被政治问责，所有工作都前功尽弃。

所以乡镇主官在这些问题上总是战战兢兢，生怕出事如果“扣分项”比较少的话，乡镇主官还能够承受乡镇感觉到“责权利”不匹配越来越严重，说明考核中的“扣分项”越来越多问题是“扣分项”是怎么多起来的？县乡两级“政治任务”的形成机制县乡“政治任务”的。