当前拉美国家就业对策分析.doc

当前拉关国家就业对策分析袁东振8（）年代以后,拉美地区的就业形势越来越严峻在经济改革、特别是在国营企业改革和 公共部门改造的过程中，失业和半失业的规模不断扩大,就业的不稳定性明显增强1995年和 1996年,全地区失业率分别达7.4%和7.7%,半失业率估计在40%〜60%左右在失业率攀升的 同时，与失业相关的各种社会问题日益尖锐这就迫使拉美国家不得不对就业问题给予一定 程度的关注一些国家采取了减少失业的措施，并力图通过多种途径创造更多就业机会，缓解 就业紧张形势，消除因就业问题引发或可能引发的社会冲突本文拟对拉美国家当前的就业 政策作些初步的归纳和总结影响拉美国家当前就业政策的主要因素当前拉美国家的就业政策，受许多因素的影响，但最重要的因素有以下两点一、 拉美地区传统的就业政策己不适应经济改革日益深化的现实拉美国家传统就业政策的核心是保护就业者工作岗位的相对稳定，其主要手段如下一是严格限制“不正规”的临时雇工和临时合同为保护就业的稳定性，许多拉美国家 不提倡•甚至严格限制临时合同临时合同被认为是不正规的，因为在一般情况下，这类合同不 包括诸如带薪休假和社会保险方面的内容，使雇主更容易逃避对雇员应承担的责任。

智利等 国的临时合同期限为1年，阿根廷、巳西、厄瓜多尔、尼加拉瓜和秘鲁为2年,哥伦比亚等国 对临时合同的期限也有明确的时间限制一般地说,这类合同期满后不能再续签，而是在经过 一定的试用期后，转为无固定期限的长期合同二是限制雇主无端解雇工人主要拉美国家都规定，无正当理由，雇主不得无故解雇员工 所谓正当理由一般是指员工有严重的行为失当（包括旷工、酗酒等）在一般情况下，经济因素 （如工厂因国内外竞争加剧引起的压力、经济效益不好等）不成为企业解雇工人的正当理由 在一些国家，被解雇的工人可以1何法院提出起诉，如果企业不能提出适当的理由（在多数情况 下是如此），它必须重新雇用被解雇的工人，并且支付诉讼期间被解雇.工人的工资①三是雇主须向被解雇的工人支付解雇费解雇费数额视被解雇者在本.单位的工龄而定 在拉美许多国家,雇主对工人的解雇即使有正当理由，也须向被解雇者支付赔偿，尽管赔偿数 额在各国有所不同拉美国家传统的就业政策旨在限制雇主随意解雇工人，为工人提供稳定的就业应该肯 定地说，这一政策在维护雇员合法权利方面发挥了积极的作用然而，随着时间的推移，这一传 统政策的漏洞和问题也LI益明显，劳资双方都不失时机地钻这一体制某些漏洞的空了。

雇主 感到，传统就业制度对雇员照顾过多,特别是解雇赔偿费的支付负担过重，因而绞尽脑汁推卸 支付赔偿金的责任;而雇员即使是自愿离职，也绞尽脑汁，力求得到最高的补偿这样，政府就业 政策所迫求的目标自然难以达到，特别是在经济改革和经济全球化的形势下，传统的就业政策 不仅已失去活力,甚至在一定意义上阻碍了经济改革和就业增长在传统就业政策的框架内, 雇主难以根据经济形势的发展，做出雇用更多工人或辞退冗员的决定为了少支付过重的解 雇费用，他们往往在雇工问题上犹豫不决，尽量少雇工因此，对传统就业政策进行调整自然而 然地列入拉美国家政府的议事日程二、 拉美国家日趋严峻的就业形势要求政府出台相应的就业政策在经济调整和改革的过程中，拉美地区的就业岗位减少，而劳动力的供给仍在增加，许多 国家的就业形势变得异常严峻80年代后半期以来,在主要拉美国家经济改革的过程中，公共部门和国有企业提供的就 业岗位在减少尤其在国有企业私有化过程中，国有企业的大批职工遭到解雇、辞退和被分 流在阿根廷,1994〜1995年期间大约有30万国有企业的工人遭到解雇;铁路实行私有化后, 该部门的从业人员由4.5万降为1.3万在墨西哥,1980〜1990年,国有企业的就业机会减少了 15%;在石油工业改组的过程中,该部门的就业人数由21.5万减少到10.7万。

80年代中期，在 玻利维亚矿业私有化进程中,2.7万名矿工失去了工作此外，在精简政府机构的过程中，大批 公务员被精简、分流和自动离职在在职人员不断被辞退和分流的同时,劳动力的供给仍持续上升1950年,拉美地区的总 人口为1.55亿,90年代中期达4.36亿70年代,主要拉美国家人口增长率在2%~3%之间，这 一时期出生的人口在90年代开始大规模进入劳动力市场，使就业压力增大而拉美地区劳动 力市场的现实是:既不能完全保证己就业人员的继续就业,也不能完全吸纳新增劳动力的完全 就业在上述两神因素的交互作用下，拉美地区的失业率持续上升1980〜1990年期间，多数 拉美国家的失业率有不同程度上升1990年，巴西、哥伦比亚、萨尔瓦多、尼加拉瓜、委内 瑞拉和巴拿马的失业率均超过10%90年代以来,整个地区公开失业率上升的势头一直在继 续1994年，全地区公开失业率为6.4%,1995年达到7.4%失业率的上升固然触目惊心，但更 令人不安的是失业的增多在一些国家引起了不良社会后果，加剧了社会的不稳定这更迫使 政府不得不更多地关注就业问题当前拉美国家主要的就业对策对拉美国家的就业政策进行归纳总结有一定的难度。

首先，行国所采取措施的范围和程 度不一，有些国家甚至还没有就业方面的对策其次，有些就业方面的措施实施时间短,还无法 对其效果作出准确的评估然而，对拉美国家的就业政策进行总结和归纳，是一件有意义的工 作从目前所掌握的资料来看,拉美国家的就业政策主要集中在以下几个方面一、调整劳动法规，促进就业增长一些智囊机构、相关的国际组织和拉美国家的政府儿乎一致认为，在传统劳动法规的框 架内，劳动力费用过高,雇主不愿意雇用更多的工人，造成整个社会的就业机会呈现出减少的 趋势，传统的劳动法规成为阻碍就业增长的桎梏为此，不少国家将修改传统劳动法规和劳动 制度作为促进就业增长的主要方法和手段之一拉美国家调整劳动法规的主要内容之一是修改传统的劳动用工制度阿根廷和智利取消了企业不得以经济困难为由解雇工人的禁令;巳西、秘鲁和哥伦比亚 对传统的解雇赔偿制度作出重大修改，代之以一种新型的基金制度根据这一制度，工人将一 部分工资（巴诉为8%,秘鲁为8.33%）交给基金会,在工人辞职或高职时，由基金会负责赔付②; 在智利，雇主把相当于1个月工资的资金存入雇员个人账户，减少了与诉讼相关的赔付③;还有 一些国家降低了雇主支付赔偿金的数额（如乌拉圭1993年颁布的劳工法规定，雇主只需按工 龄支付一定数额的补偿费就可随意解雇工人，解雇一个工龄在10年以上的工人，只需赔付3 个月的工资）;阿根廷、秘鲁和巳拿马等国都降低了这种赔偿的数额。

巴西政府也开始实施较宽松的劳动政策，适当保护资方的利益,对劳方不进行过分的“偏 袒"，以鼓励资方多雇用工人对劳动法规的上述修正，在不同程度上减轻甚至解除了雇主雇工时的后顾之忧，避免了雇 主在解雇工人时需支付的过高费用政府希望通过这种修改，鼓励雇主多雇工,从而达到促进 就业增加的目的值得指出的是，在拉美国家对劳动法规和劳动关系调整过程中存在两种倾向:一种倾向是 盲目增加雇主的权利，使雇主在解雇工人时不受任何限制,使雇主在解雇工人时尽量不承担经 济赔付，希望以此推动雇主多雇工;另一种倾1何是对传统劳动制度中不合理的成分进行修正、 补充和完善，鼓励劳动力的自由流动，允许雇主对雇员进行合理解雇，并为雇员离职提供必要 的补偿前者无疑是对劳动者权利的侵犯,因而招致越来越多的批评所幸的是，拉美主要国 家目前已选择后者，或正考虑朝着选择后者这个方向努力拉美国家修改劳动法规的另一项措施是使劳动合同多样化和灵活化，以适应变化了的劳 动力市场的需要以哥伦比亚为例新劳工法规首先解除了对临时雇工和临时合同的种种限 制,在福利和社会保险方面给临时工、固定工以同等的权利;新劳工法规还确认了永久合同多 样化的原则按照新劳工法，工厂和新进厂的工人可在自愿的基础上更为灵活地确定试用期 限,国家对此不再作统一的硬性规定;那些收入水平高于1()个最低工资的人，以及那些自愿放 弃各种解雇赔偿费和其他合法福利(不包括休假)以求获得更高月工资的人，可以使用一种新 型的合同④。

厄瓜多尔、秘鲁、阿根廷等国在劳动合同多样化和灵活化方面都有一些措施出 台二、 尝试建立失业保险制度，减轻失业者负担欧美发达国家有较完备的社会保障制度，国家有较强的经济实力缓解失业造成的消极影 响，有较多的经济盈余用于失业补助和其他社会福利而在拉美国家，社会保障体系中很少有 失业保险方面的内容国家似乎还没有能力对社会公益事业投入很多资金，失业者往往得不 到适当救济和补贴,甚至完全丧失生计因此，拉美国家的失业者所受到的冲击和生活压力比 发达国家要沉重得多但在个别拉美国家己尝试通过建立失业保险的办法缓解失业的冲击, 这是一个值得注意的动向阿根廷1991年的劳动法确定了失业保险制度，并于次年3月开始实行在国家劳动部门 正式注册的失业者可以获得该体系提供的福利参加失业保险计划的失业者必须承诺接受劳 工和社会保障部提供的任何适当的工作;从事临时性工作的失业者不得享受失业保险;按照 有关计划提前日愿退休的人员也不能参加这一计划阿根廷的失业保险有如下特点:与多数 现存的失业保险计划(失业保险金的支付数额在一定时期内保持不变)不同，它把保险费的支 付数额与失业时间的长短结合起来，在失业的头4个月，失业保险金相当于失业前工资数额的 80%,在此后的4个月，再减少21.5%;失业保险计划的资金主要来源于1.5%的工资税和社会性 交费;享受失业保险金的期限取决于失业之前交费期限的长短，交费12〜24个月的工人可得到 4个月的失业保险金，交费时间达2年但不足3年者可得到8个月的保险金，交费期限超过3 年者可以得到12个月的失业保险金;失业保险计划不涵盖建筑业、农业和服务部门的失业者。

到1994年年底，有1()万工人参加了这个体系，约占全国失业人U总数的10%o 1994年该计划 的总预算约为5亿比索⑤除阿根廷外，巳西总统在1998年的一次内阁会议上也提出了建立失业保险的问题哥伦 比亚政府也提出，国家抵押贷款部门和社会保险部门将为失业人员提供保险并负责支付他们 的住房费用⑥虽然实行失业保险制度的拉美国家还为数不多，但这一动1何以及这一做法的意义值得作 进一步的观察和研究三、 完善就业培训和职业培训职业培训和就业培训是当前世界各国为推进就业而普遍采取的措施之一许多拉美国家 在几十年前就开始尝试建立职工培训的制度，并有计划地开展职业培训工作早在3()年代, 巳西就建立了全国工业学徒培训局(SENAI),这是拉美最早•的职业培训机构此后，多数拉美 国家(阿根廷和墨西哥除外)都以巳西的机构为模式，建立了负责培训工作的公共机构这种机 构是负责实施工业部门培训的自治公共机构，其经费按在职工人工资的一定比重交付(一般 在1%〜2%之间)，机构由政府、工会和雇主三方共同管理这些机构向某些工业部门、特别是 公共部门的企业提供补贴性培训但从总体上说,这种培训的规模和范围通常很有限，并不是 所有的工人都能得到培训的机会。

1991年墨西哥在职职工中有24%的工人接受了各种形式 的职业培训⑦近些年来，拉美国家对传统的培训体制和方法作出了一些修正,以使其更加适 应新形势的需要一是变更培训费用的筹措方式许多国家筹款方式己由按工资的一定比重交纳改为向现 代部门的劳工征税的方式进行二是实行培训机构的改革在玻利维亚、哥伦比亚和哥斯达黎加等国，通过立法改革取 消了传统的培训机构;在巳西，政府敦促企业家更积极地参加培训计划;秘鲁则鼓励企业家从 政府手中接管培训计划;玻利维亚于80年代末取消了为维持培训机构运转而征收的税项;在 智利，政府鼓励企业更积极主动地参与职工培训工作，取消了与筹措培训经费有关的税项，政 府采用新的方法，继续向培训工作提供。