首都慈善事业社会监督机制创新研究.docx

首都慈善事业社会监督机制创新研究 一 首都慈善事业社会监督机制存在的问题首都慈善事业社会监督机制不健全、监督不力主要表现在六个方面：一是政府对“草根组织”监督缺位；二是司法监督缺位；三是社会舆论监督不力；四是民间评估机制尚未建立；五是公民个人监督热情不高；六是行业自律机制尚未形成一）政府对“草根组织”监督缺位政府对慈善组织及基金会的监督主体地位是十分明确的目前，北京市政府只对在册的慈善组织及基金会进行注册和年检管理，而对众多没有注册的“草根组织”则没有任何监督政府对“草根组织”监督的缺位，一方面使得这部分慈善组织的合法权益得不到保护，另一方面也无法规范这部分慈善组织的非法行为因此，建立健全政府对“草根组织”的监督机制是十分必要的二）司法监督缺位监督分为事前、事中和事后监督事后监督具有一定的局限性，一是事后监督是一种被动的监督方式，不具备积极的管理职能；二是事后监督是一种静态的监督管理方式，缺乏对机构的动态监督和管理事后监督发现的问题实质上已经对机构造成了损失或损害，这种损失或损害是不可逆转的，可见，单纯依靠事后监督是不能独立完成风险控制和管理职能的而积极的监督和管理则不同，它更注重将风险管理内容和重心前移，做到事前、事中和事后监督并重，以预防为主，及时发现问题，尽量避免损失。

慈善事业的司法监督也应该做到事前、事中和事后监督并重，这样才能够防患于未然目前北京慈善事业的司法监督仅仅限于事后监督，没有建立事前和事中的司法监督机制而西方发达国家则不同，以美国为例，美国建立了一套完整的慈善组织事前、事中和事后监督体系各个州的州检察长有权监督和管理慈善机构，并对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性地向州检察机关报告业务活动和财务状况州检察长代表所有慈善机构的公共利益，其责任是调查和审计慈善机构，发现其领导人或者信托人是否有失范管理、转移资金甚至欺诈行为另外美国各个州都有专门管理非营利机构的组织，比如加州就设有慈善信托登记处和慈善信托法律与审计部三）社会舆论监督不力信息社会给社会舆论提供了更加丰富的展示平台，图书、杂志、报纸、广播、电影、电视、互联网等各种媒体对慈善组织及其活动构成了一个“全方位和立体式”的监督网络在正常的情况下，社会舆论通过各种媒体对慈善组织及其活动的监督是有效的，但由于种种客观和主观的原因，也会造成社会舆论对慈善组织及其活动监督的失效目前，北京慈善事业的社会舆论监督就处在一种不力的状态一是表现在媒体开设的慈善专栏太少结果使得慈善组织及其活动的曝光率太低，社会关注度不够高。

二是表现在媒体正面宣传成绩的多，而暴露实质问题的少结果使得社会对慈善事业真实的运营情况知之甚少，对一些深层的问题更是缺乏了解，从而失去了“话语权”四）民间评估机制尚未建立民间中介组织的评估由于没有直接的利益关系而显得更加公允一些，因此，民间评估的结论更加为广大民众所接受在西方发达国家，民间评估非常盛行，也非常发达，有针对各种组织的民间评估专业机构，其中就有专门针对慈善组织及其活动的民间评估机构如美国慈善信息局就是一个民间的非营利机构，它制定了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括：董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算美国慈善信息局每年4次公布对全国几百家基金会的测评结果，具有较高的权威性公众往往根据它的公报，决定给哪个基金会捐款目前，北京并没有建立针对慈善组织的民间评估机制一是没有一套评估的标准民政部正在委托清华大学等科研机构制定慈善组织评估标准，但目前还没有出台二是没有建立评估机制既没有确定由什么类别的民间机构来执行评估，也没有确定具体的评估时间和次数要求民间评估机制的缺位造成北京慈善事业三个方面的缺憾：一是广大民众对慈善组织“孰好孰劣”并不知情，因此，作为捐助主体的民众无法作出正确的决定，不知道究竟应该优先向哪些慈善组织捐款。

二是慈善组织因为缺乏评估的排名而失去了竞争的压力，导致慈善组织产生惰性，不思进取三是政府对慈善组织的支持也失去了参考依据政府出于公平和效率的考量，没有必要对各种慈善组织进行绩效评估，所以只能依赖民间评估机构得出的结论来决定具体的支持对象和支持力度，如果没有民间中介组织的评估结论，政府对慈善组织的支持也就失去了参考依据五）公民个人监督热情不高每一个公民都有监督慈善组织及其行为的责任和义务，但目前北京的普通公民个人监督热情不高，公民的社会公益监督意识比较淡薄在北京，几乎所有的民众都关心社会慈善事业，但几乎没有人愿意亲身去监督慈善组织及其行为，这也是北京人“说得多，做得少”的具体体现，其结果不免会造成慈善组织的尾大不掉与北京相比，重庆与山东济宁的公民个人监督热情却很高在重庆与山东济宁，出现了一种被称为“慈善监督员”的制度具体做法是从社会上聘请（招募）一些热心的公民，通过他们对慈善团体进行监督这种做法的好处一是可以满足广大民众热情参与的需要，进一步促使慈善组织走向规范化；另一方面还可以进一步降低社会监督成本，节约社会资源六）行业自律机制尚未形成行业自律机制是慈善事业稳定持续发展的重要前提公益行业协会或行业联合会是制定行业自律公约的中介组织，自律公约一旦形成，行业内的所有成员单位就必须自觉执行。

行业协会或行业联合会负责对成员单位的执行情况进行监督和管理，对一些违反自律公约的组织要按照规定进行严肃的处理，以保护行业所有成员的整体利益不受损害目前，北京慈善公益行业联合会还处在筹建阶段，行业自律公约还没有制定，行业自律机制尚未形成缺乏行业自律的慈善组织只能是各自为战、无序竞争在发达国家，由于各种公益慈善联合组织非常发达，例如，美国有美国基金会中心（the Center of Foundation）、法勒委员会（Filer Commission）、全国志愿组织联盟（the Coalition of Nation Voluntary Organization）、美国全国慈善信息局（National Charities Information Bureau）、美国公益咨询服务所（Philanthropic Advisory Service）等这些组织通常制定本行业的自律条款，并要求每个会员组织按照这些规定加强相互间的监督凡不按自律公约办事的，联合组织可以对这个会员组织予以制裁，甚至开除其会员资格，从而在一定程度上保证了慈善组织的纯洁性在美国，政府非常重视这类组织的发展，并予以支持，在经济上提供一定的资助，在政策的制定上，尽可能采纳来自这些组织的合理建议和意见，并纳入法律和政策中付诸实施。

二 首都慈善事业社会监督不力的成因分析在计划经济时代，慈善事业在政府无所不包的社会福利和社会保障体系中显得无足轻重和可有可无今天，市场经济下的社会福利和社会保障体系虽然越来越趋向完善，但社会福利和社会保障体系的不足已经很明显了，作为第三次分配的慈善事业当然就成为弥补市场经济条件下社会保障不足的重要途径，并且成为建立和谐社会的不可或缺的组成部分正是因为慈善事业走过了一个体制变革的曲折道路，所以慈善事业在方方面面还存在着缺陷和不足，其中，监督不力是北京慈善事业社会监督机制方面存在的最重要的缺陷北京慈善事业社会监督不力的成因主要有六个方面：一是政府对“草根组织”的忧虑是造成政府监督缺位的重要原因二是较低的司法独立性是造成司法监督缺位的重要原因三是较窄的新闻自由度是造成社会舆论监督不力的重要原因四是社会中介机构欠发达是造成民间评估机制缺位的主要原因五是公民意识淡薄是造成个人监督热情不高的重要原因六是慈善行业联合会的建立滞后是造成行业自律机制缺位的主要原因一）政府对“草根组织”的忧虑是造成政府监督缺位的重要原因非政府组织与政府的关系很复杂，既有相互依赖的合作与协作，也有相互排斥的不信任与对抗慈善组织尽管是从事“阳光事业”的，但由于其具有非政府组织的身份而变得复杂起来，政府一方面要依赖众多的慈善组织来弥补社会福利和社会保障的不足，另一方面又担心这些慈善组织与政府争夺民心。

所以政府对慈善组织的态度非常混沌和暧昧，政府既希望这些慈善组织大发展，以弥补社会福利和社会保障的不足，又害怕这些慈善组织多了之后难以控制和管理，给政府工作造成不必要的麻烦这种矛盾的心态使得政府无法痛下决心认可并支持“草根组织”，从而造成政府对“草根组织”监督和管理的缺位政府对“草根组织”的忧虑主要有三个方面：一是担心众多的“草根组织”会影响社会的稳定稳定是政府的头等目标，任何影响社会安定的因素都有可能成为政府管理的对象从事慈善事业的“草根组织”由于所从事的业务深得人心，因而与政府的“民心工程”有一定的摩擦这也是政府对众多的“草根组织”迟迟不予认可的政治上的原因二是担心众多的“草根组织”会降低政府的税收政府一旦认可众多的“草根组织”，就必须给予这些组织以一定程度的税收减免优惠政策，这在一定程度上会影响到政府的财政收入这也是政府对众多的“草根组织”迟迟不予认可的经济上的原因三是担心众多的“草根组织”出现生存危机政府一旦认可这些“草根组织”，就要对这些组织的生存和发展负责任，由于这些“草根组织”缺乏合理的“治理结构”，所以经营能力普遍不高，因此，政府最终还是要从财政收入中拿出部分资金来支持这些“草根组织”的生存与发展。

这也是政府对众多的“草根组织”迟迟不予认可，担心背上长久财政包袱的原因二）较低的司法独立性是造成司法监督缺位的重要原因阻碍司法独立的外部因素主要有两个方面：一是政治体制原因根据宪法，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责这样的一种宪政安排，决定了司法系统隶属于权力机关的客观性同时，虽然宪法明确规定了人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预，但是人民法院的人事、财政等大权都掌握在地方政府手中，甚至在党务、团务等方面也存在着种种附属关系和工作关系二是地方保护主义德国法学家沃尔夫甘许茨曾说过：“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题可见，司法独立就是要不受任何地方的影响，法官独立审判案件长期以来，中国司法机关的领导体制虽几经变动，但法院的设置基本上还是走行政区划的老路子，审判工作与司法工作不分，司法工作行政化现象极为明显：其一，司法机关依行政区划设置，与行政机关一一对应这种层层设置的方式显然是模仿行政机关建制的，明显缺乏对司法工作特殊性的考虑其二，对司法人员按行政干部进行管理，与行政机关相对应。

其三，工作方式上实行层层把关的首长负责制和请示汇报等行政方式，明显不利于司法工作按法定程序进行如此一来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实保证，以至于在地方政府的干涉下，造成地方保护主义、部门主义和执行难等现象影响司法独立的内部因素也有两个方面：一是审判委员会与合议庭职责不清在西方国家，司法独立就是要法官独立，法官在充分听取当事人举证，并在双方当事人当庭出示证据的情况下作出判决或裁定依据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，我国行使审判权的主要形式是审判委员会、合议庭和独任庭然而在实际操作中，三种组织形式之间未形成明确的职责范围《中华人民共和国刑事诉讼法》明确规定审判委员会不仅有权“讨论”案件，而且有权作出“决定”，并特别强调“审判委员会的决定，合议庭应当执行”，结果使法院独立审判、公开审判流于形式二是上级法院与下级法院关系不清依据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，上级法院与下级法院之间是领导与被领导、监督与被监督的关系但在审判实践中，往往是下级法院在审理案件时，一旦遇到了疑难、复。