人口变动与十四五教育规划编制思考.docx

人口变动与“十四五”教育规划编制思考 摘要：以人口预测为基础，研究分析了从目前到2035年的教育需求状况从学龄人口总量看，未来教育需求增长不大，但受城镇化进程的影响，城镇学前至高中阶段的教育需求旺盛，农村各阶段学龄人口则开始下降；本专科阶段高等教育适龄人口将小幅增长，峰值在2035年；23—30岁人口在“十四五”时期将大幅度下降，会对研究生教育和继续教育方向产生一定影响故对“十四五”时期教育发展提出以下建议：继续增加城镇学前教育和义务教育学位供给，提前谋划城镇高中阶段教育布局结构，抓住契机调整高等教育体系结构，不断加大继续教育和技术培训力度，全力确保“十四五”期间教育经费增长落实到位关键词：学龄人口，人口预测，“十四五”，教育规划，政策建议“十四五”时期是我国向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，做好“十四五”教育规划编制意义重大学龄人口变动是研制教育规划、配置教育资源的基础从短期来看，各年龄段人口数量和结构直接影响人民群众对各级各类教育资源的需求；从长期来看，人口数量和结构变动将影响人力资源市场状况教育是人力资本开发的基本途径，必须从战略高度提前布局，为国家持续稳定发展提供人才支撑。

编制“十四五”教育规划，既要摸清这个关键时期各级各类教育学龄人口状况，也要考虑之后更长一个时期人口变动趋势及其对教育政策调整的影响本文在人口预测的基础上，结合国家教育中长期战略规划，重点分析各级各类教育从目前至2035年期间的供求矛盾，最后为“十四五”教育规划提出政策建议一、研究基础与研究方法对各级教育学龄人口的预测和分析，一直是相关领域学者关心的议题不少研究者关注某一阶段教育的需求预测，如李玲、黄寢和李汉东用队列要素法，预测了2017—2035年我国城乡学前教育适龄人口规模，并估算了在园幼儿数、所需园所、师资和经费[1]梁文艳、杜育红和刘金娟借助中国人口预测系统（CPPS）预测了2013—2030年义务教育阶段适龄人口规模和结构[2]王广州用递进人口预测模型预测了2050年前高等教育适龄人口总量、结构和变动趋势[3]也有少数研究涉及多个教育阶段，如袁桂林等对2005—2020年小学至大学各阶段教育适龄人口的预测，[4]赵佳音对2016—2025年学前至高中阶段教育学龄人口的预测，[5]孙百才等对2016—2030年学前至高等教育需求的预测[6]考虑到“十三五”时期我国生育政策调整和人口形势的变化，以及十九大对我国今后各方面工作制定的战略部署，为科学研制“十四五”教育规划，需要采用更新的数据预测教育适龄人口变化，综合分析各级各类教育需求以及应对措施。

本研究以2010年第六次人口普查、2015年1%人口抽样调查数据为基础，运用队列要素人口预测模型对未来人口做出预测队列要素人口预测是经典的人口预测方法，采用系统仿真思想，构建结构功能模型，对人口年龄结构的动态变化趋势和过程进行模拟分析参数假定以第六次全国人口普查为基础，包括普查时点的男性与女性平均预期寿命、总和生育率和出生性别比对于平均预期寿命，采用线性插值方法，估算各个时点的男性与女性平均预期寿命为了防止留存人口高估，参照World Population Prospects（2017）[7]数据对预期寿命进行估计对于总和生育率，2010—2017年数据根据2017年人口变动抽样调查年龄结构推算；2018—2050年数据，利用递进生育率方法进行估计对于出生性别比，假定2021—2030年、2031—2040年、2041—2050年分别维持在109、108、107不变此外，城镇化水平直接影响学龄人口的城乡分布，根据城镇化的历史趋势、变化规律并结合国家人口发展战略规划的中长期目标，假定2035年我国城镇人口比例为75%，2050年为78%二、我国未来人口变动特征及对宏观教育政策的影响改革开放以来，我国人口过快增长得到控制，人口素质显著提升，人口流动高度活跃，为经济发展贡献了丰富的人口红利。

近年来，人口发展开启了趋势性转折，虽然人口总量惯性增长，但增速放缓、劳动力数量下降及人口流动变化将成为影响社会经济活动的重要因素1.出生人口逐步下降，教育资源配置将从总量供给向结构性调整转变2016年，“全面二孩”政策正式实施当年，出生人口1786万，比2015年多131万但是，中国生育水平经过短暂回升后开始下降2018年出生人口1523万，比2017年减少200万；2019年出生人口1465万，比2018年减少58万国家统计局人口和就业统计司司长张毅指出，“全面二孩”政策的积累效应在前两年集中释放，导致生育率呈现先升后降的现象[8]多项研究认为，“全面二孩”政策虽然提高了二孩生育率，但由于一孩生育率下降，政策没有从根本上缓解“低生育陷阱”问题，未来出生人口将持续下降[9]本研究预测，2025年，出生人口数将介于1184万至1351万，相当于2019年出生人口数的81%—92%；到2035年，出生人口将进一步下降，介于984万至1218万，相当于2019年的67%—83%（见图1）受出生人口下降的影响，未来我国人口总量增速放缓，负增长时代即将到来《国家人口发展规划（2016—2030年）》指出，我国人口发展进入关键转折期，人口总规模增长惯性减弱，2030年前后达到峰值。

联合国预测我国于2030年达到人口规模峰值14.4亿[10]翟振武等预测我国总人口数的峰值于2029年左右到来，约为14.55亿[11]但也有几项研究认为峰值到来的时间更早，峰值数更低一些如王广州等预测峰值将在14.2亿以内，总人口负增长起始年份估计在2026—2027年前后；[12]李建伟等预测人口峰值将于2023年前后到达，人口峰值不超过14.04亿[13]尽管不同研究的预测结果略有不同，但未来人口规模呈“倒U型”发展的趋势已定未来出生人口下降、人口总量即将下降，要求教育资源配置做出相应调整近年来的人口出生高峰出现在2016年，因此，各级各类教育适龄人口将相继迎来短暂的高峰期后开启下降趋势未来教育资源调整的方向将逐步从总量供给转向结构性调整2.劳动年龄人口数量持续下降，经济发展方式转变对劳动者素质提出更高要求从目前到2035年，我国劳动年龄人口将持续下降实际上，劳动年龄人口数下降早已开始《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年年末，16—59岁劳动年龄人口为8.96亿，占总人口比重为64.0%，分别比2013年下降了2300万和3.6个百分点根据本研究的预测，“十四五”期间，劳动年龄人口还将减少3000多万，①到2025年降至8.6亿；到2035年进一步降至7.8亿，相当于2019年的87%左右。

从劳动力内部年龄结构看，年轻劳动力加速下降，劳动力老化程度加重，这导致年轻劳动力占劳动年龄人口的比例大幅度下降2019年，16—39岁年轻劳动力占16—59岁劳动年龄人口的比例为52%，比2012年低4个百分点；“十四五”期间还将有小幅下降，2025年降至50%，2035年进一步降至47%老年人口规模持续快速增加1999年，我国60岁及以上老年人口的比例超越10%，正式迈入传统意义上的老龄社会[14]过去20年，我国人口老龄化程度不断加重2019年，60岁及以上人口2.54亿，占总人口的比例上升至18.1%[15]根据本研究的预测，未来60岁及以上老年人口将持续快速上升，预计2025年突破3亿，占总人口的比重接近22%；2035年老年人口超过4.2亿，占总人口的比重超过30%从劳动力供给总量看，从目前到2035年，我国人力资源依然丰富但从人口结构看，劳动年龄人口减少，老年人口增加，对社会劳动生产率提出了更高要求经济发展方式应逐步向资本和技术密集型方向发展，依靠创新和质量提升提高劳动生产率以机器人、人工智能技术为代表的第四次工业革命，正在深刻改变着我国劳动力市场结构中国社科院的研究认为，新技术的应用对我国制造业普通劳动力岗位的替代率是19.6%，同时会增加对“人机协作”等要求更高认知和技能水平的岗位需求。

[16]学校教育和培训体系应当高度关注这一影响，加强数学、科学、工程、技术等支撑新技术革命的基础教育和培训3.人口流动规模依然活跃，聚焦以人为核心的城镇化要求增加城镇教育供给改革开放前三十多年，我国流动人口一直呈现快速增长势头近年来，人口流动呈现出一些新特征第一，流动人口规模增速放缓，但规模依然庞大2010年后，受劳动年龄人口减少、经济增长方式转变、户籍制度改革等因素影响，流动人口增长速度回落根据《中国统计年鉴-2019》的数据，流动人口规模于2014年达到最高峰2.53亿后出现下降，但幅度并不大目前流动人口规模仍然庞大，有2.36亿第二，流动呈现短距离化跨省流动人口占全部流动人口的比例降低，省内流动比例不断提高2015年，跨省流动的比例为39.4%，比2005年低7个百分点[17]农民工监测调查报告也显示，2019年，外出农民工中，在省内就业比例较上年增长2.5%，跨省流动的比例下降1.1%[18]第三，流入方向开始由东部向中西部转移东部地区目前仍然是人口的主要流入地但在我国产业结构升级过程中，沿海省份劳动密集型产业不断向中西部转移，带动流动人口的流向转变，中西部地区的流动人口增速明显高于东部地区。

2005—2015年流入东部省份的比例由64.5%下降至54.8%，流入中部省份的比例由17.2%上升至21.7%，流入地为西部省份的比例由18.3%上升至23.5%[19]2019年，东部、东北地区吸纳就业的农民工减少，分别比上年下降108万和10万人，中西部地区吸纳就业的农民工继续增加，分别比上年增长172万和180万[20]第四，流动人口的平均受教育程度显著提升1982年，流动人口的平均受教育年限仅为5.6年，比全国平均水平高0.1年；到2015年，流动人口的平均受教育年限提高到10.6年，优势扩大到1.5年[21]根据流动人口动态监测数据，2017年大专以上文化程度的流动人口比重达到17.0%，2010年仅为7.5%[22]面向未来，我国人口流动依然活跃从城镇化发展规律看，我国城镇化水平仍将进一步提高联合国预测，到2035年，我国城镇化水平将提高至73.9%，2050年进一步提高至80%[23]结合国家新型城镇化和区域协调发展战略，“十四五”时期，人口会进一步向“19+2”城市群②聚集推动常住人口享受基本公共服务是新型城镇化的要求，为此教育资源配置需适当向城镇倾斜2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”。

以人为核心的城镇化，关注点是人的福利和幸福[24]根据城镇化规划，在教育领域，首先要保障随迁子女的义务教育问题，逐步完善学前教育和职业教育相关政策，推动随迁子女完成义务教育后在流入地参加升学考试庞大的流动人口规模对城镇教育供给带来严峻挑战，特别是流动人口聚集的大城市三、各级各类教育的需求及供求矛盾分析人口数量、结构变化正在对我国教育事业发展提出新挑战本部分以人口预测数据为基础，具体分析未来各级各类教育的需求情况，并结合前面对人口变动的宏观分析和国家教育发展战略，进一步讨论教育供求矛盾从总量讲，目前到2035年学前教育至高等教育适龄人口数变化不大十四五”期间，我国3—22岁人口数量将增加400多万，增幅在2%以内，2025年预计达3.09亿左右；2027年起，该年龄段人口数开始下降，2035年降至2.81亿左右尽管总量数据如此，但受城镇化进程的影响，城镇教育需求增长还是明显的1.“十四五”时期学前教育需求达到峰值，城乡学前教育供需矛盾突出有研究将学前教育适龄幼儿年龄段界定为3—6周岁，其依据是《幼儿园工作规程》规定适龄。