公共服务职能配置视角下的县乡政府关系探讨-基于河南省L县的调研.docx

          公共服务职能配置视角下的县乡政府关系探讨基于河南省L县的调研                    韩巍，孙柏瑛（中国人民大学，北京 100872）摘 要：县乡政府在中国政府层级间分权中主要承担了政策执行的职能，同时县乡之间因为制度安排上的原因具有某种程度上“一体化”的特征在这样的体制背景下，当前的乡镇机构改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施，使当前的县乡关系在公共服务职能的履行上体现了局部分权，局部共担的特征，这种“分权一共担”的背后体现了县乡关系中权力上收和权力下放共存的特征，而乡镇政府的自主权就是在这种权力上收和下放的空间中通过与县级政府的博弈获得的关键词：县乡关系；分权与共担；权力上收；权力下放D63 ：A ：1008-7168(2011)02-0075-05一、问题的提出县乡关系是学界关注的一个传统问题，压力型体制、职责同构、共谋等“术语”是学者们描述我国县乡关系时使用频率较高的词汇，反映了当前学界对县乡关系的不同认识从法理意义上看，县、乡政府作为宪法中规定的一级政府应该拥有各自的公共权力、政治责任和治理能力，在机构设置上也应当独立完整，二者之间的互动在府际关系的一般性框架下得以运行，从而保障公共事务得到适当的管辖以及公共管理的正常运行。

但是长期以来，乡镇政府的机构设置中缺乏独立的决策和司法机构，而与县级政府部门对口设置的“七站八所”的存在使得乡镇一级政府中条块矛盾丛生，同时乡镇在财政上也缺乏足够的保障，乡镇政府处于责大权小的尴尬境地2005年以来的乡镇政府机构改革使得乡镇在机构上被削弱，农村税费改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施又使得乡镇财力更加紧张这些问题和改革措施深刻影响着县乡关系的特征和走势党的十七届五中全会强调，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化在这样的新形势下，作为最重要的公共服务供给主体，县乡两级政府的关系上有这样两个问题值得关注：第一，在当前公共服务职能面向居民需求导向从而谋求地方化供给的背景下，县与乡镇在事权分配上呈现了怎样的关系？从我国各级政府间功能划分的角度来看，中央政府和省政府承担了政策制定和地方化的职责，而县乡政府承担了执行和落实政策的职能特别是近两年来伴随着行政管理体制改革的不断深入，县乡政府被逐渐定位为履行公共服务职能的主要主体从这个意义上来说，县乡之间的事权关系，即县乡各自承担了哪些事权应该是县乡关系中最应该注意的一个方面。

第二，进入新世纪以来，伴随着中央对“三农”问题的关注，乡镇政府和农村地区进行了几轮改革，在这些改革措施之下，县乡关系发生了什么样的变化？就县与乡镇政府各自的特征来讲，在我国行政组织序列中，乡镇政府并不构成为一级完整的政府与其他各级地方政府相比，乡镇在组织上和职能上的建设，以及在资源获取与行动输出能力上都有缺陷，这导致了乡镇政府的角色、作用、地位难以明确界定，对县级政府存在着较为广泛的依赖而县政府由于其管辖的幅度过宽，在执行上级政策以及提供公共服务方面又无法独自完成，必须依靠乡镇政府“腿脚”的协助，所以在很多时候，县与乡镇政府是作为一个整体出现的另一方面，我国政府近年在农村地区和农业领域实施了多项改革，包括取消农业税、乡镇机构改革以及部分地区的乡财县管等农业税的取消使得乡镇政府的行动能力大大减弱，机构改革使得其作用在组织上也被削弱，乡财县管又使得乡镇政府的财力大大受制于其上级政府的管理这些改革势必会对县乡关系产生影响，引发县乡之间新一轮的互动为了回答这些问题，本文作者在河南省L县开展了调研活动，了解当地的乡镇机构改革、县乡财政状况以及县乡公共服务供给的基本状况，试图借此发现县乡关系的一些新特征，并判断县乡关系在未来一段时间内的走势。

二、县政府与乡镇政府之间基本公共服务职能的配置为了解乡镇机构改革之后县乡在公共服务方面的职能划分，本文从机构和财政两个方面对县乡的十项公共服务（分别是公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输，为了便于数据的统计，这里的公共服务分类使用了财政部门一般预算收支决算表中对公共服务的分类）进行考察在这里有必要大致介绍L县的基本情况L县位于河南省南部，截止2008年底，总人口约73.6万人，其中农业人口约62.2万2008年全县国内生产总值73亿元，其中一二三产业产值分别为19亿元，29亿元，25亿元财政一般预算收入完成1. 27亿元，财政一般预算支出完成9. 89亿元，农民人均纯收入4179元，城镇居民人均可支配收入10784元从L县经济社会基本数据中可以看出，该县是一个农业人口占绝大多数，经济发展水平较低的中部县凶此，本文所做的分析以及得出的结论仅能反映这类县乡政府的特征，而不具有绝对的普遍性一）县乡机构设置及其关系变化L县政府下设的机构有：政府办、县发展改革委、县教育局、县科技局、县公安局、县监察局、县民政局、县司法局、县财政局、县人事局、县劳动保障局、县国土资源局、县建设局、县交通局、县农业局、县水利局、县林业局、县商务局、县卫生局、县人口计生委、县审汁局、县环保局、县统计局、县安监局、县农机局、县旅游局，直接涉及前述十项公共服务的部门共有16个。

L县从2005年开始进行乡镇机构改革之后，各乡镇的机构没置是：一个政府、两个所（财税所、民政与社会保障所）、四个中心（农业中心、计生中心、文化中心、村建与土地服务中心）以L县的N镇为例，2008年末该镇的机构设置、人员配备与财政支出情况（见表1）：从县乡两级的机构设置来看，乡镇“七站八所”撤销之后与县级政府部门对口的机构减少了很多虽然农业税改革使乡镇财力收缩，但是乡镇机构改革使工作人员减少，乡镇负担随之减轻，并且由于支出的减少和转移支付的增加，比照其财政收支数额的变化，可以说2008年乡镇的压力已经不如2006年刚刚取消农业税时那么大了从职能重理和机构改革形成的结果看，这些因素的共同作用使得县乡间的条块关系中呈现出“条条”关系减弱而“块块”关系增强的趋势在机构改革之前，乡镇中普遍设置了所谓的“七站八所”，这些站所都是县级政府部门在农村的延伸，这些部门的设置强化了县级政府部门对农村事务的管理，“条条”关系也就成为了县乡关系中更突出的特征在条块分割的状态下，条条单位的人[来自www.Lw5U.com]、财、物都掌握在县级对口部门的手中，业务上也受到对口部门的指导，乡镇政府无权过问这种状况肢解了乡镇作为一级政权应具有的整体功能，使得条条部门之间、部门与乡镇政府之间矛盾重重。

而当这些机构被撤销之后，各个部门对乡镇的控制能力也就减弱了原因在于，一方面县政府的各个部门在乡镇没有了“腿”，县政府各部门无法直接通过相应机构干涉乡镇事务；另一方面，新设置的各部门其人事管理权和财权被划归到当地乡镇政府手中，使得乡镇政府更有能力管理本地事务因而在机构意义上，乡镇作为一级政府的独立性在机构改革之后凸显了出来，条块矛盾也得到了一个化解的机会与此同时，乡镇政府压力的减小又使得其自主性在增加，“条条”关系伴随着机构设置的变化而逐渐淡化，“块块”关系则伴随着乡镇自主性的增加而更加突出所以，虽然机构改革使得乡镇政府的人员和机构数量减少，但是在客观上形成了乡镇更大的行动空间当然，这种条块关系的变化不是绝对的，例如，作者在访谈中得知民政与社保所要受到县民政局、劳动保障局、卫生局、发改委的多头指导，也就是说乡镇机构改革可能使得原本“一对一”的条条关系变为“多对一”，从而乡镇下辖机构的压力非但没有减轻反而可能更重二）县乡在公共服务领域的财政支出结构河南省L县是一个财政困难县，2008年该县一般预算支出为98928万元，而当年的一般预算收入仅为12700万元，超支部分主要依靠上级转移支付弥补。

为了解乡镇机构改革前后县乡公共服务职能的履行情况，本文对2001年至2008年（2007年数据缺失）县乡在各项公共服务上的支出情况进行研究，得出的基本结论如下：第一，在一些公共服务领域县级承担了完全的支出责任从财政决算数据来看，县一级几乎承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的全部支出责任，在这些领域，乡镇没有支出或者支出很少这里选取教育（见图1）和医疗卫生(见图2)这两个比较典型的领域加以说明从2003开始，作为农村税费改革的一部分，教育领域支出（主要包括教育行政费用、普通教育和职业教育）就完全由县一级承担了从图中可以看到，从2001年起县乡医疗卫生经费的总额是增长的，但是乡一级支出的金额是递减的，到2006年乡镇已经不再承担医疗卫生经费，2007年开始实施新型农村合作医疗制度，所以县乡医疗卫生经费激增，而且个别乡镇在医疗卫生领域出现了一些小额支出科学技术和交通运输这两个领域在传统上就由县一级承担支出责任，乡镇不参与环境保护支出是2006年之后才新加入一般预算收支决算表中的科目，在县乡两级，它的主要支出项目是污染防治和退耕还林，这两项支出在2007年之前是由县一级承担的，2008年的数据显示依然是由县政府承担。

值得注意的是文化方面的支出，2006年之前的一般预算收支决算表中，计划生育支出被放在文化广播事业费科目下，而2006年之后则将其移至一般公共服务科目下，所以如果将2006年之前乡镇文化广播事业费中的计划生育事业费刨除，可以发现乡镇真正用于文化事业上的支出屈指可数（如表2），从文化广播事业费中计划生育事业费所占的比重这一角度，也解释了为什么N镇文化中心只有2名在职人员因此本文认为在文化领域也是由县级政府承担了主要的支出责任（事实上，即便是在县一级，文化事业支出也是很少的，以2008年为例，L县预算决算总支出为98928万，其中文化体育与传媒支出仅924万，不到总支出的1%，而这其中行政运行费用又占了将近700万）第二，县乡政府共同承担了一部分公共服务职能在公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务这些领域，县乡共同承担了出资责任以社会保障与就业（见图3）、农林水事务（见图4）为例对此进行说明从图3可以看出，社会保障和就业领域中，县乡都要承担支出责任，其中县政府承担的责任更多从图中的趋势来看，从2006年起，县乡社保就业支出总和大幅度增加，而乡镇一级支出则逐渐减少，这表明有减轻乡镇支出而责任上移到县级政府的趋势。

在农林水事务方面，县政府仍然承担着主要责任，同时乡镇政府分担了部分责任由于近年来国家补贴农业的力度不断加大，所以L县的农林水支出也呈现出较快增长的态势从图中可以看出，虽然乡镇政府承担的支出数额在增加，但是在县乡支出总和中所占的比重在下降，这说明农林水领域也存在着支出责任上移的趋势综合来看，从财政支出的角度出发，县与乡镇之间呈现出了局部分权的特征：县级政府履行了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的职能；县乡共同履行公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务方面的职能；并且在双方共同承担出资责任的领域，存在责任上移至县级政府的趋势从条块关系的角度来看，这种财政关系存在着增强“条条”领导而削弱乡镇政府的趋势，也就是说支出责任的上移意味着乡镇自主性的逐渐削弱，县级政府要扮演更积极、更重要的角色，而这与前文所述的机构设置中增强乡镇自主性的趋势是相反的三）乡镇政府自主供给的公共服务虽然乡镇政府在财力上显得拮据，但是作为一级政府，即使没有上级政府的压力，它也有义务向公众提供必要的公共服务，同时，出于政绩的考量，乡镇干部有动力去提供一些非强制性的公共服务L县是全国的民政工作先进县，各乡镇都在民政工作上投入了很大的精力。

例如N镇2008年投入在社会保障与就业上的经费是97万元，而其当年预算决算总支出为522万元。