法律监督问题初探.docx

          法律监督问题初探                    摘 要：学界对“法律监督”有各种不同的理解本文仅基于检察权意义研究法律监督问题目前，关于检察监督权的规定条文散乱，缺乏系统性、可操作性和权威性，导致法律监督无法形成一个完整的监督体系，检察机关的权威性和法律监督的效率受到严重影响，检察机关不敢监督、不善监督、监督不到位的现象几乎成为常态因此，有必要制定专门的《人民检察院法律监督法》，界定“法律监督”的概念和范围，提升法律监督的效力和权威，构建完善的法律监督程序，规制法律监督权的有效行使关键词：法律监督 检察监督 检察权法律监督是指国家与社会对立法、司法、行政活动进行的监督，其目的在于维护法律的正确、统一的创制和实施法律监督有广义和狭义两种广义的法律监督是指一切有法律监督权的国家机关、社会组织及公民对各种法律活动的合法性进行评价以及对违法行为予以纠正的活动：狭义的法律监督是指维护法律实施的一种特定的国家行为，只能由国家特定机关（如检察机关）依法行使一、关于“法律监督”的不同看法目前，学界对“法律监督”有不同的理解《法学词典》对法律监督的定义是：“对宪法、法律、法令在全国范围内的统一、正确实施与遵守实行的监督。

与检察权相一致我国除各级人民代表大会及其常务委员会实行法律监督外，特设各级人民检察院作为专门的法律监督机关法律监督的范围包括国家机关工作人员和公民法律监督的主要对象是违反法律的行为已经达到犯罪程度，依照刑法需追究刑事责任的人对于违反法律而尚未达到犯罪程度的，检察机关在纠正其违法行为后，需要追究党纪、政纪责任的，移交有关党、政机关处理法律监督的内容，按检察业务的划分，主要包括法纪监督、侦查监督、审判监督、监所监督必要时还可参与某些涉及国家和人民利益的重大民事案件的诉讼活动也有学者指出：“一[]般认为，法的监督可以在广、狭两种意义上使用狭义的法的监督专指由特定国家机关依照法定权限和程序对法的实施的合法性所进行的监察和督促，如检察机关的监督和行政监察机关的监督广义的法的监督则指由所有国家机关、社会组织和公民依法对国家的经济、政治、文化、社会等方面的各种法制活动进行的监察和督促还有学者指出：“法律监督应该是国家和社会对立法、行政、司法活动进行的监视、督促，并对一切违法行为进行检举、矫正、处分及对合法行为予以表彰、支持等行为的总称，是社会对法律活动的监督与国家对法律活动监督的集中反映其目标在于维护法律的正确实施、统一的创制与实施。

该学者认为可将法律监督分为一般法律监督和特殊法律监督，“一般法律监督仅指社会监督主体（如政党、工会、群众组织、公民个人）对法律活动的支持或违法行为的检举、建议等影响法律的行为，是公民的法律权利的集中体现而特殊法律监督则仅指国家监督主体，即立法、司法、行政、军事等权力机关对合法行为的肯定与支持和对违法行为的矫正与处分，集中表现为国家机关在保证法律正确、统一的创制、实施方面的权力性质”学界还有一种说法认为，检察权既不同于行政权，也不同于司法权，而是一种独立的国家权力即法律监督权这是将“法律监督权”等同于检察权，并且是一种独立的国家权力另有一种说法认为，在我国现行体制下，检察权作为一种法律监督权，与行政权、司法权处于平行的地位，就工作内容和工作方式看，检察与司法、行政也有明显的区别不仅检察机关对行政机关的决议、命令、措施的合法性及公务人员行为的合法性实行监督不属于司法活动，而且其他检察业务，如公诉、法纪检察、经济检察、侦查检察、审判监督、监所监督，以及对民事审判活动和行政诉讼活动的监督，都具有明显的法律监督的性质也正是由于法律监督概括了各项检察职能，实现了检察职能的一元化，因此检察官区别于其他官职包括司法官和行政官，具有独特的法律属性。

这种属性就是法律监督，检察官应当是国家的法律监督官员也有学者认为，“狭义的法律监督，与检察权一致，是指人民检察院所实行的一种特殊性质的监督”笔者正是在此意义上来研究法律监督问题的这里的法律监督可以理解为“检察监督”，它是国家法律监督权的重要实现方式之一检察监督的主体主要是国家各级检察机关；检察监督的对象是国家政治法律生活中的实践，如立法、司法、行政各方面；检察监督的内容主要包括立法行为、司法行为、行政行为等我国的检察监督制度是以人民检察院为主体而对部分行政部门（公安、司法行政）、司法机关（审判机关）及其工作人员执法行为及公民是否守法的行为实行法律监督（包括刑事追溯制度）的一个制度确实，在我国现行体制下，检察权等于法律监督权，法律监督在很大程度上等于检察监督因此，本章所谓“法律监督”主要研究的是检察监督的问题二、中国法律监督（检察监督）制度的主要内容、特点及其改革1982年颁布的《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关从而确立了人民检察院作为国家法律监督机关的地位有学者认为，我国检察机关的法律监督职权主要“围绕刑事司法监督而展开，包括：第一，对于危害国家安全及其他所有重大的破坏国家政策、法令等统一实施的刑事犯罪案件，行使审查起诉权及提起公诉权；第二，对于自己受理的刑事案件，进行侦查并提起公诉；第三，对公安机关的刑事立案及侦查活动进行监督；第四，对人民法院的审判活动是否合法实施监督；第五，对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督；第六，对民事、行政案件的判决、裁定是否合法进行监督”。

检察机关的侦查监督反映了检察机关与公安机关之间一种相互制约的关系公安机关在侦查过程中如需要逮捕犯罪嫌疑人，则应当提请同级人民检察院审查批准；公安机关在案件侦查终结后，必须撰写起诉意见书或不起诉意见书，移送同级人民检察院审查决定；人民检察院在审查批捕和审查起诉的过程中，若发现其侦查活动存在违法情况，必须通知公安机关进行纠正，公安机关必须将纠正情况通知同级人民检察院在审判监督方面，根据我国《刑事诉讼法》的规定，对于公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭支持公诉，并就审判过程中的违法情况向法院提出纠正意见；地方各级人民检察院认为本级人民法院未发生效力的一审判决或裁定有错误的，有权按照上诉程序向上一级人民法院提出抗诉；最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉另外，我国《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》还在判决执行监督方面进行了规定所谓判决执行监督，是指检察机关对法院的生效判决是否得到正确执行或者执行判决之场所的活动是否合法所进行的监督根据我国法律规定，检察机关对刑事案件的判决、裁定的执行以及监狱、看守所、劳动改造机关、劳动教养机关的活动是否合法进行监督，如发现有违法情况，应当通知执行机关加以纠正。

对于死刑犯，规定人民法院在交付执行死刑前，必须通知同级人民检察院派员到场监督，以监督死刑的执行是否符合法定程序；对判处无期徒刑、有期徒刑和拘役的判决的执行，检察机关则监督被判处上述刑罚的已决犯是否依法定程序和期限送达指定的监管场所：另外，检察机关还对减刑、假释的裁定是否合法予以监督，对监狱、劳改机关是否依法释放服刑期满的罪犯进行监督，对看守所收押或释放犯罪嫌疑人是否合法进行监督，对看守所的监管活动是否合法进行监督，对拘役所及少年犯管教所等监管场所的监管活动是否合法进行监督，等等目前，学界一般将中国检察机关的职权作如下划分：第一，对于叛国案、分裂国家及严重破坏国家政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权第二，对于直接受理的国家工作人员利用职权实施的犯罪案件，行使侦查权第三，对于公安机关、国家安全机关等侦查机关侦查的案件予以审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉，并对侦查机关的侦查活动是否合法进行监督第四，对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的刑事判决、裁定是否正确和审判活动是否合法进行监督第五，对于监狱、看守所等执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督第六，对于人民法院的民事审判活动实行法律监督，对于人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违法情况的，依法提出抗诉。

第七，对于行政诉讼实行法律监督，对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律规定的，依法提出抗诉对于中国检察机关的职能，目前学界存在不同的说法一种观点认为，我国检察机关的性质、地位决定了检察机关总体上行使法律监督职能，具体职权的基本方向属于法律监督职能，但有的职权如公诉权不属于法律监督；另一种观点认为，我国检察机关作为法律监督机关，理所当然履行法律监督职能，其行使的职务犯罪侦查权、审查批准逮捕权、公诉权、对诉讼活动的监督权以及法律赋予的其他职权都是法律监督职能的体现学者指出：“从宪法层面理解，检察机关行使的一切职能都属于法律监督职能，都是为了维护法制的统一实施，是一种广义的法律监督职能但如果对检察机关的法定职能作一认真辨析，我们就不难发现，将这种广义的法律监督职能分为追诉职能和狭义法律监督职能是比较科学、合理的其中，检察机关的公诉和侦查属于追诉职能；而批捕、立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督以及对部分司法行政机关活动的监督属于狭义法律监督职能笔者同意上述第二种观点，认为检察机关的所有职能都属于广义的法律监督职能中国检察制度虽然源于前苏联，但也有自己的特点，如检察机关作为国家的法律监督机关由最高权力机关授权而成立，是国家众多的行使法律监督权的机关中专门的法律监督机关，既不是最高的法律监督机关也不是唯一的法律监督机关：检察机关实行双重领导体制，既服从上级检察机关的业务领导，也服从同级人民代表大会的领导，既有司法性质，也有行政性质；检察监督的范围较小，主要是在刑事司法监督方面，即公诉权行使过程中连带的立案监督和侦查监督等内容：检察监督的措施和效力有限，效率较低，等等。

针对我国检察监督制度中存在的问题，学界提出了一些改革的设想，如主张扩大公诉权，优化职务犯罪侦查权，完善审前程序中检察机关的法律监督职能，调整审判监督的范围和方式，强化对刑罚执行的监督，完善对劳动教养机关活动的监督，等等所谓扩大公诉权是指赋予检察机关民事公诉权、行政公诉权，以弥补个人、法院、行政部门等一般诉讼主体在提起民事诉讼、行政诉讼时存在的局限性，有助于保护弱势群体的合法权益，保护社会公共利益，促进社会经济秩序的健康发展：检察机关以一方当事人的身份参加诉讼，但又不同于一般民事诉讼的当事人，它享有对案件的调查权优化职务犯罪侦查权，要求在立法上增强检察机关受案环节上的监控职能，拓展职务犯罪的案源及检察机关收集职务犯罪的情报、信息的手段：在立法上允许检察机关对职务犯罪采取秘密侦查措施和有关技术侦查手段完善审前程序中检察机关的法律监督职能，要求对检察机关的批捕、侦查加以规制调整审判监督的范围和方式，一是要求取消检察机关的当庭监督，限制检察机关提起再审程序的权力二是要求完善民事、行政审判监督强化对刑罚执行的监督，要求检察机关对法院关于减刑、假释、监外执行的裁定享有监督权，法院在作出上述裁定时应当将裁定书抄送检察机关，检察机关有权提出抗议，法院在接到抗议时应当进行复议。

完善对劳动教养机关活动的监督，要求通过立法途径将检察机关对劳动教养的监督范围扩展到劳动教养的全过程，规定检察机关监督的效力也有学者认为，目前我国检察机关刑事诉讼法律监督中还存在一些问题，如缺乏了解有关部门执法情况的机制和渠道，检察机关对诉讼中的违法行为监督手段单一、软弱，对违法行为人缺乏相应的监督措施，监督效力不强，监督的范围和程序也存在一些问题，等等针对上述情况，须从以下几个方面加以改革：一是增强检察机关发现诉讼中违法犯罪的能力，赋予检察机关对刑事案件中的违法行为进行调查的权力；二是强化检察机关纠正违法的能力，赋予检察机关提出更换案。