海绵城市建设组织管理机构的角色错位及其回归.docx

    海绵城市建设组织管理机构的角色错位及其回归    魏俊，史宇光，胡孜军，李国君，张虎彪Summary：近年来，为了完成自上而下的海绵城市建设考核目标，各地方政府纷纷成立海绵城市建设管理机构海绵城市建构机构是一种以任务为导向的地方议事协调机构，具有其他常规职能部门所不可比拟的作用明确海绵城市建设管理机构的角色定位，分析海绵城市建设管理机构可能出现的越位与缺位，并从城市建设目标定位、规范机构运作、坚持循序渐进的原则、强化服务等方面，提出促进海绵城市建设管理机构角色合理回归的建議Keys：海绵城市;建设组织;管理机构;角色回归F291        ：A      ：1673-291X（2019）18-0129-04新中国成立以来，我国在正式的组织机构之外，还广泛存在着各种各样、数量繁多的跨部门、跨地域、跨层级的议事协调机构，这些机构的称呼多种多样，如“领导小组”“委员会”“办公室”“指挥部”“联席会议”等，这也是一种颇具中国特色以非常规任务为导向的机构一方面，这些机构的存在带来了一系列的问题，如机构膨胀、监管难度大等;另一方面，它的存在又有其必然性一些新的经济社会问题对政府的公共管理带来了严峻的挑战，单靠政府内部的正式组织难以应对，政府通过议事协调机构的建立来整合内部和外部的资源以实现公共事务治理的目标。

这种议事协调机构现象的存在也得到了学术界的关注，一些学者对运行机制进行了研究如，赖静萍等（2011）的“制度化和有效性相平衡”的框架分析[1]、王伟等（2013）的“作为任务型组织”的政府议事协调机构[2]、谢延会（2014）等的“任务发包”和“责任捆绑”的整合方式[3]、周望（2017）的“借力与自主”运行的双重逻辑[4]一些学者对运行的困境及改革展开了研究，如周望提出的议事协调“机构”向议事协调“机制”的转换等上述研究为本研究奠定了基础，本研究从机构角色的角度切入，以海绵城市建设管理机构为例，对地方议事协调机构的定位与实施困境进行分析，最后提出角色合理回归的建议一、海绵城市建设管理机构设置的缘起随着城市化、工业化的快速发展，各式各样的城市水问题如水生态、水环境、水安全、水资源等开始凸现，城市水系统也亟须变革一些发达国家纷纷提出了先进的理念，如美国的低影响开发、英国的可持续排水系统、澳大利亚的水敏感城市设计等来应对上述变革我国的海绵城市建设就是在此背景下提出来的海绵城市建设不仅是一种新的城市雨洪管理理念，也是一种新的城市规划建设模式海绵城市是一个复杂的系统工程，涉及自然界对城市的影响关系以及城市的生存空间规划建设方式。

海绵城市建设这一自上而下的任务，对目前的城市建设管理工作带来了新的挑战为完成海绵城市建设的目标，需要破除条块分割各管一摊的传统的城市建设管理体制，注重加强城市各职能部门之间的沟通和合作，消除阻碍城市有机体发展的各种要素《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》提出，海绵城市建设必须建立与之相适应的管理体制，并且要求城市人民政府作为海绵城市建设的主体，完善部门协调与联动平台，建立规划、建设、市政、园林、交通、水务等部门协调联动、密切配合的机制，统筹海绵城市规划与建设管理的工作因此，各城市尤其是试点城市都开始组建相应的政府议事协调机构——海绵城市建设工作领导小组及其办公室二、海绵城市建设组织管理机构构成海绵城市建设组织管理机构主要包括两个层级：一是作为“虚体”的海绵城市建设工作领导小组领导小组由组长、副组长和成员单位组成组长一般由市政府分管城建工作的领导担任，部分试点城市的由党委或政府的一把手担任组长其成员主要由各相关职能部门的负责人和各县（区）分管城建工作的领导担任海绵城市建设工作领导小组虽然以“虚体”的方式存在，但通过市政府主要领导的牵头强化了海绵城市建设工作的重要性二是作为“实体”的海绵城市建设工作领导小组办公室（下面简称“市海绵办”）。

市海绵办有两种构成方式：第一种，政府牵头组成单独的实体部门，政府分管领导担任办公室主任，相关部门如建设局、规划局、水务局、财政局等单位负责人担任副主任，还在相关部门抽调人员组建科室，如项目科、规划科、财务科等，这种类型的机构大多出现在国家级的海绵试点城市第二种，政府部门如建设主管部门、水务部门牵头组建的实体部门这种类型的机构往往由政府职能部门内部抽调人员组建，专职人员相对较少下面，以某市的海绵城市建设领导小组及其办公室为例进行介绍为推进海绵城市建设工作，某市人民政府成立海绵城市建设领导小组，由市政府主要领导担任组长，统筹部署全市海绵城市建设工作，建立统一指挥、整体联动、部门协作、责任落实的联动机制成员单位有各区政府（管委会）、市规划局、市发改委、市财政局等，相互配合，共同出力，将海绵城市理念融入日常工作，各部门职能（见下图）某市海绵城市建设领导小组办公室，负责牵头制定全市海绵城市建设“五年规划”“三年滚动计划”和年度计划，督促指导、协调推进全市海绵城市建设，组织有相关经验的咨询团队编制海绵城市建设相关技术导则和标准图件并开展技术培训，制定海绵城市建设项目相关管理规定、政策和保障措施三、海绵城市建设组织管理机构的角色定位分析美国政治学家盖伊·彼得斯（2001）指出，未来的政府治理模式将有四种选择：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府[5]。

而弹性化政府所主张的治理结构，依托的是任务型组织它的存在以任务为导向，以小型化、灵活化、服务化、团队化、弹性化为特点（王伟等，2013）作为任务型组织的地方性议事协调机构，海绵城市管理机构的任务主要为完成自上而下的海绵城市建设考核指标因此，与常设机构不同，海绵城市建设管理机构的角色主要为协调者、督查者、服务者一）协调者海绵城市建设是一个系统工程，其工作的顺利推进需要上下级之间和相关部门的配合及支持因此，由多部门组成的海绵城市建设管理机构在政府主要领导下，发挥不同层级以及不同部门专业的优势来解决问题，协调者是其主要角色之一作为务虚型议事协调机构，海绵城市建设工作领导小组负责明确各成员单位的责任分工、决策海绵城市建设工作的重要事项领导小组组长一般由政府的主要领导担任，体现其職能的权威性，成员由各相关职能部门以及下级人民政府的主要领导担任这种领导小组的协调机制主要通过会议或文件的方式，来实现上下级之间和不同职能部门之间的协调市海绵办作为日常办公机构，负责各项任务及其指标的落实市海绵办的协调内容包括审批机制的协调、资源的协调、任务目标的协调等审批机制的协调，主要在一些规划或项目的审批环节中融入海绵城市建设的指标要求。

如在规划管控过程中的选址意见书、建设用地许可证、建设规划许可证等方面提出海绵城市建设的指标海绵指标在审批环节的融入也遵循由浅入深、由易到难，甚至“搭便车”的方式推进如杭州市民用建筑项目的海绵城市建设专项设计内容纳入建筑节能专项审查内容，与民用建筑节能设计专项审查一并进行，作为初步设计审批的依据非常规性任务目标的顺利实现需要一定的人力、物力、财力的保障为基础人力资源的协调主要在市海绵办的组成阶段人力资源的协调来源有两种途径：各相关部门派遣和承担具体工作的职能部门内部选派物质资源尤其是资金的支持也是实现海绵城市建设目标的重要保障，如老城区项目进行海绵化改造需要专项资金支持等资金的来源也多种多样，既包括来自社会的资金，也包括政府内部的奖补资金任务目标的协调主要指根据总体目标的要求，结合各区域或单位的实际情况，对各区域或各单位在一定时间内需要完成的指标或任务进行分解，并及时督促，遇到情况变化及时调整任务目标的协调既要从长期和短期结合考虑，还要从空间的角度进行平衡二）督查者除协调者外，海绵城市建设管理机构也承担着督查者的角色海绵城市建设作为一种非常规性任务目前仅仅靠常规的政府职能部门的项目监管体系，难以对海绵城市建设推进的进度和质量进行有效的监管。

海绵城市建设工作的督查，应采取常规和非常规结合的方式工程质量监督采取常规监督和非常规监督结合的方式常规的监管指把通过项目实施的流程对海绵城市建设的质量进行监管，如施工材料、施工的流程、施工人员的资质等是否满足海绵城市建设的要求但由于已有常规的项目监管在海绵城市建设还缺乏经验，实际的监管还需要更多地依赖于非常规的方式非常规的监管方式包括对项目进行抽查的办法或重点项目跟踪管理等抽查项目和重点项目的监管中，发现的问题可以为其他项目起到一定的借鉴或警示作用除工程质量督查外，海绵城市建设管理机构也需要制订海绵城市建设的工作考核制度如杭州市海绵城市建设工作目标考核制度具有以下特点：第一，对不同区域、不同类型的单位有不同的考核任务和目标;第二，考核程序的综合性采取过程考评、年终自评、年终核查和综合评定等结合的情况随着海绵城市建设工作的逐步推进，海绵城市建设工作考核也将会从专项考核逐步向综合考核演变三）服务者目前海绵城市建设的规范、标准和技术仍处在摸索阶段，因此海绵城市建设管理机构更应该承担好服务者尤其是技术服务市场完善推进者的角色目前海绵城市建设管理机构提供服务的方式主要有两种：第一种方式是技术服务外包的方式，主要指政府出资委托专业技术咨询公司来进行咨询、指导等。

第二种方式是海绵办推进组建海绵技术服务中心，海绵技术服务中心与海绵办两位一体，发挥技术监管、技术研究等支撑作用四、海绵城市建设组织管理机构角色实践的错位及原因议事协调机构的角色定位及其面临的困境一直是学术界关注的热点海绵城市建设管理机构作为任务型和议事协调机构，其角色定位是明确的，但在运行中也经常面临缺位和越位的情况一）角色错位的表现1.角色实践中的缺位缺位主要指本应该由海绵城市建设管理机构承担的职责由于某些原因而没有真正履行好的状态海绵城市建设管理机构的角色缺位情况容易发生在非试点城市尤其是初期推进阶段一是机构设置有名无实对有些区级海绵城市建设工作小组发文没有正式执行，或者因为换届没有及时调整到位的情况需要及时完善或调整二是多办合一的现象如一些海绵建设主体均存在着多办合一、人手有限、工作重叠等情况，在加快推进海绵城市建设方面一定程度上存在工作效率和执行力不够等问题三是机构运行机制虚化一些海绵城市管理机构已经建立，但运行制度没有很好地建立起来，如杭州市一些区都建立了各层级海绵领导小组例会制度需要进一步规范加强2.角色实践中的越位越位则指海绵城市建设管理机构部门跨过了自己的权力界限承担了自己不应该承担的职责。

这种情况容易出现在一些试点城市的海绵城市建设工作推进中由于试点城市要在短时间内面临上级政府职能部门绩效考核的压力，海绵城市建设管理机构的角色实践就容易出现越位出现越位的情况时，海绵城市建设管理机构的权力通常凌驾于其他机构之上，而不仅仅是承担协调的角色具体表现如下：一是突破原有的审批机制如市海绵办采取未批先建、设计和施工同时进行等快速推进海绵工程的建设，这在一定程度上突破了原来的审批机制和程序二是项目招标的主导者在一些海绵城市建设的示范区，海绵城市建设的管理机构还存在政企不分的情况，一些城市的海绵办成为项目招标的实际主导者二）原因1.原因之一：考核目标制定的科学性和可操作性问题目前住建部虽然提出了海绵城市建设的中近期的考核目标，但这种自上而下的考核目标如何真正贯彻下去还面临着一些难题如考核目标制定的科学性还存在着一些争议，如径流总量控制率的指标到底多少合理，而且各个区域的地理环境方面的差异，考核指标和方式也会存在着很大的差异即使同一个城市，老城区和新城区的要求及考核方式也会存在着差异考核目标制定的科学性仍存在一些不充分的地方，如对径流总量控制率标准该如何才合理而且，各地在自然地理、行政区划、经济发展程度等方面存在较大的差异，海绵城市建设目标的考核内容和方式应该存在着差异。