发达国家的大都市区管理模式及其启示.doc

发达国家的大都市区管理模式及其启示 发达国家的大都市区管理模式及其启示 【作 者】杨宏山 【作者简介】杨宏山，中国人民大学公共管理学院讲师，政治学博士北京　100872) 【内容提要】近年来，发达国家的郊区城市化发展迅速，许多大城市扩展成为大都市区，若干个大 都市组合成为巨大的城市带，大都市区存在着多个政治实体，彼此的法律和自治地位平 等，实行多中心合作的治理体制中国市政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体 制，实行市县分治，即市政府只管理城市自身，县改由省政府直接管理 【关 键 词】大都市区/城市化/市政管理/发达国家大都市区化：发达国家城市化的主导趋势18世纪中叶发生的工业革命，在西欧率先启动了城市化的历史进程随着农业人口源 源不断地向城市转移，城市人口规模不断扩张，城市数量不断增加，城市用地不断向郊 区扩展英国作为工业革命的诞生地，最早出现了近代工业城市1750年伦敦有75万人 ，1862年增加到280万人，超过当时中国首都北京成为世界上最大的城市1850年，英 国成为世界上第一个50%人口居住在城镇的国家据世界银行1990年的发展报告，发达 国家的城市化水平普遍在80%以上，其中，英国为92%，比利时为97%，澳大利亚为86%， 荷兰为88%，丹麦为86%。

近年来，其城市化进程表现出一系列新特征：1.郊区城市化发展迅速郊区城市化是一种城市空间布局的变化，是城市社会的人口 重心和经济活动由中心城区向郊区转移的分散化过程由于信息技术和交通技术的极大 改进，在郊区居住同样可以享受城市文明，城市人口由昔日向中心集聚转而向郊区扩散 ，郊区和小城镇的人口增长迅速为了享受风景怡人的自然风光，一些富裕阶层在郊区 和乡村购置别墅和住所随着城市住房和生活费用的上升，一些工薪阶层虽在城市中心 地带工作，但也开始选择到郊区居住和生活随着郊区住宅区的形成，城市的工业和零 售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市边缘地带涌现出许多新城镇 20世纪70年代以来，美、英、日等发达国家都出现了郊区城市化现象郊区城市化不 是城市化的衰落，而是城市化发展的更高阶段随着城市人口向郊区流动，他们把城市 生活方式和价值观念扩散到更广阔的地理空间据统计，到1980年，美国郊区人口已达 1亿人，占全国总人口的44.8%2.大城市扩张成为大都市区郊区城市化的快速发展，催生了覆盖中心城区及其周边 城镇的大都市区从20世纪50年代开始，西方发达国家的城市发展模式发生变化一方 面，人口、资金、技术迅速向大城市及周边地区集聚；另一方面，由于城乡之间交通网 络高度发达，许多城市人口选择在郊区居住，郊区房地产业迅速发展起来。

随着郊区人 口的增多，零售业、服务业、教育娱乐设施以及许多公司和金融机构也纷纷向郊区扩散 这种郊区城市化发展趋势，导致大城市地域迅速扩张，新兴居住区和卫星城镇大量涌 现同时，由于许多外迁人口仍在城市中心地区上班，城市中心与周边地区之间形成了 密切的经济和社会联系这种以城市中心区为核心，由城市及其郊区城镇共同构成的相 互关联、地域分工的区域综合体，即为大都市区目前美国是大都市区发展水平最高的 国家之一，全国共有200多个大都市统计区，其人口约占美国总人口的60%3.若干个大都市组合成为巨大的城市带发达国家随着城市化水平的不断提升，逐渐 形成了由若干城市组成的规模庞大的大都市连绵带它首先出现在美国及欧洲国家在 美国东北部大西洋沿岸，北起波士顿南至华盛顿，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、 华盛顿等5个大都市为中心，把200多个中小城市连为一体，形成了600公里长、100公里 宽的巨大城市带，是世界上最早出现的大都市连绵带美国第二大都市连绵带分布于五 大湖地区，东起纽约西至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、布法罗、底特律等大 中城市这两大都市连绵带呈“丁”字形布局，集中了美国20多个超百万人口的大都市 区，是美国工业化水平最高、人口最稠密的地区，也是世界上最大规模的大都市连绵带 。

在欧美地区大都市连绵带形成的同时，亚洲地区的城市化进程也在快速发展日本是 亚洲大都市连绵带发展程度最高的国家日本的东京、名古屋、大阪城市连绵带，只占 全国国土面积的20%，但却集中了全国52%的人口、70%的工业产值、65%的商业人员和72 %的年销售量这些巨大的大都市连绵带，以其独有的资源集聚和功能叠加优势，对国 家和地区的经济发展起着不可替代的重要作用大都市区的市政管理模式1.实行多中心治理体制发达国家的市政体制与中国的“市领导县”体制很不相同， 许多大都市地区的中心城市(市区)和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等而自治的政 治实体郊区是指那些位于中心城的行政界限之外，已经城市化并且与中心城在经济文 化上有很大依赖关系，而在政治上却独立于中心城的社区由于郊区城市化的发展，大 都市区内独立的政治小单位不断增多例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还 有485个特别区，形成了多中心治理模式各市镇之间关系密切，但彼此地位平等发 达国家的市政管理实践表明，相对于单中心的市政管理体制而言，这种多中心体制由于 政府较小，弹性较大，能更好地回应居民的多样化需要，更有效地满足居民的公共服务 需求。

有研究指出，与由单中心的大规模政府控制的大都市相比，数量较多的小政府彼 此紧密地运作，并不必然会妨碍有效性和效率，反而常可促进效率和效能在大都市区 的多中心治理格局下，经济学家蒂博特提出的“用脚投票”机制开始发挥作用企业和 公民从自身效用的最大化出发不断自由迁徙，选择向提供较好公共服务的市镇流动各 市镇为了吸引并留住企业和居民，不得不提高本辖区的公共产品和公共服务供给水平 在多中心的大都市区格局下，各市镇于是在公共产品和公共服务供给上展开竞争为了 使本辖区对企业和居民具有吸引力，每个市镇政府都具有确保公共产品和公共服务有效 供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的服务选择，从而有助于形成竞争性 地方治理态势2.多个政治实体展开横向合作发达国家普遍实行地方自治制度，大都市区大多并未 建立起统一的政府机构，而是中心城市和郊区市镇各自为政，分别独立行使自治权州 政府或省政府对城市治理行使监督权，但却无权干预地方政府的自治决策这种大都市 区管理的“碎片化”问题，导致大都市区管理出现许多新问题：一部分基础设施和公用 事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖区域提供服务；各市镇面临着环境保 护、社会治安等共同问题，需要彼此合作进行应对。

这些需要跨辖区提供的公共管理和 公共服务，同原有各市镇相互分割的管理体制产生矛盾地方主义与大都市区发展的协 作要求的矛盾日益突出，在很大程度上影响了城市管理的效果和质量为了解决中心城 市与周边市镇共同面临的问题和协调相互关系，同时兼顾各市镇的利益，近年来，大都 市地区多个政治实体之间的横向合作获得了长足发展，相互依存和相互合作已经成为大 都市区治理的发展新趋势这种横向合作主要有三种形式：一是大都市区的多个政治实 体成立联合机构这些联合组织机构包括“市镇协会”、“市自治团体协会”、“大都 市区议会协会”等，其基本使命在于解决中心城市与周边市镇的许多共同问题20世纪 50年代初，加拿大就成立了多伦多大都市政府，1965年，英国成立了统辖伦敦城和32个 自治市的大伦敦议会70年代中期，欧洲普遍出现了大都市地区的行政管理机构这类 政府的性质不尽相同：有的是独立行政机关，如法国的巴黎大都市政府；有的是由各城 市议会代表组成的联合政府，如大哥本哈根议会；有的是由各参盟城市选举的代表组成 联合机构，如德国法兰克福大都市区议会；有的是参盟城市联合组成的协商机关，如荷 兰海牙大区协议会二是大都市区的中心城市兼并郊区地域。

这种兼并建立在自愿结合 的基础之上，它不仅要经过郊区居民的表决同意，而且要经过市区居民的投票赞同在 中心城市兼并郊区地域后，郊区地域的市镇议会仍保留大部分原有的自治权力，但把适 宜由大城市政府统一提供的服务移交出去，如供应水电、垃圾处理和道路建设等，并为 此承担相应的税收和行政义务三是大都市区的多个政治实体签订合作协议有些市镇 基于经济利益和行政效率考虑，不愿意放弃地方自治权力，不同意被并入大都市区的其 他政治实体之中它们坚持与中心城市分立，同时支持在适宜统一管理的领域，与中心 城市签订政府间合作协议这些合作协议以彼此信任、互惠互利为基础，负责协调更大 范围内的公共服务供给，解决诸如垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治 安等跨区域问题，以更好地满足辖区内居民的偏好和需求转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 市区 大都 城市化 发达国家 管理模式 城市 启示 发 及其中国城市化政策的问题与对策1.现行城市化政策难以适应城市发展趋势中国城市化实行政府主导型发展模式，从 总体上看，城市化水平滞后于工业化进程和经济发展水平改革开放以来，伴随着国民 经济的迅猛发展，中国的城市化速度大大加快，城镇人口数量增长迅速。

据统计，从19 78年到2003年，中国的城市化水平从18%增长为36%但与世界平均城市化水平相比较， 中国城市化还处于十分落后状态英国的城市化早在1850年就达到50%中国城市化的 基本方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市，经济发展小城市”1989年12月， 全国人大常委会颁布的《中华人民共和国城市规划法》规定：“国家实行严格控制大城 市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局这里的 “严格控制大城市规模”，主要是控制人口在100万以上的特大城市的人口增长这一 城市化方针在最初提出时，具有自身的合理性，它考虑了中国城市化的不均衡状态，考 虑了城市尤其是大城市的承受能力随着我国城市功能的发展和完善，上述城市化方针已经不能适应城市发展的现实状况 第一，大城市的硬件投资和基础设施已有很大改善，大城市吸纳就业的能力获得了极 大释放第二，现行城市化方针的“控制”、“合理”等概念缺乏可操作性第三，随 着经济全球化的发展，我国要参与国际分工和国际竞争，不能没有国际性大都市与美 国的纽约、洛杉矶、芝加哥等大都市相比较，我国的许多大城市在规模和发达程度上都 还有待进一步发展。

另外，由于各地的经济和地理条件不同，中小城市的发展也应该适 应因地制宜和分类指导，应当充分发挥各自的资源禀赋优势，而不宜一哄而上从20世 纪90年代以来的城市化实践看，“严格控制大城市规模”的发展方针并没有得到有效执 行一些特大城市通过设置各类开发区，使城市的用地规模进一步扩大，如上海浦东、 苏州新加坡工业园区、天津滨海新区、北京上地信息产业开发区、大连高科技开发区等 的用地规模都很大，一些城市的新城区建设规模几乎和老城区相当事实表明，这种“ 一刀切”的城市发展政策是不现实的，也是违反客观规律的中国城市发展必须与区域 经济发展有机结合起来，必须充分发挥市场在城市发展中的基础性地位在市场经济的 体制背景下，城市发展应当坚持大中小城市发展并举，城市规模、数量和质量并重，因 地制宜、分工合作的城市化发展路径在大中小城市体系中，并不存在哪类城市应该发 展、哪类城市不该发展的问题除首都等极少数政治中心城市应当优先考虑政治和社会 效应外，其他城市发展都必须遵循市场规律办事，应当坚持经济效益优先，社会效益和 环境效益并举从国家整体城市化格局看，应当逐步建立以大城市为龙头，以中等城市 为中心，以小城镇为基础的城市体系。

目前，我国许多大城市都已经呈现出明显的郊区化发展趋势随着中心城市的人口密 度不断增高，越来越多的城里人选择到郊区居住和生活，郊区人口增长速度开始超过中 心城市人口增长郊区化发展直接催生了覆盖中心城区和周边城镇的大都市区如近年 来，伴随着北京的郊区城市化和城乡路网建设步伐，其市区边界不断向外扩张。