关于“空心村”问题的一些思考.doc

关于“空心村”问题的一些思考改革开放以来，在党的富民政策引导下，农村经济蓬勃发展，农 民收入不断提高随着经济条件的不断改善，农民对居住环境也有了 更高的要求，原先低矮、简陋、拥挤的农舍早已不适合现代农民居住 的要求，取而代之的是宽敞、明亮、美观的新居然而，由于城市化 进程加快、村庄建设规划滞后、宅基地管理薄弱等原因，在量大面广 的住宅更新过程中，各地农村村庄均表现出粗放发展的势头，很多地 方出现了不同程度的村庄中心衰败，外围扩展无序的“空心村”现象一、“空心村”的定义及特点空心村是在我国特有的城市化进程中发生的，它是一个复杂的社 会经济过程在村庄的物质形态中的表现，是在城市化滞后于非农化的 条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起 的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态分异现象从土地利用角 度来讲，空心村就是村庄面积盲日扩大，新住宅多向村外发展，村庄 内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄，是土地 利用规划中国家宏观调控与地方经济发展出现的剪刀差引发的一种特 殊的土地利用状况从村庄空间形态角度来讲，空心村是在农村现代 化的过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地 闲置的一种聚落空间形态的异化现象。

由于空心村是农村住宅空间形态由核心到边缘的分异表现，因此, 它具有如下的特点：（1）、随着距离村庄地理中心距离的加大，农宅的 质量水平呈递增的状态；（2）、随着距离村庄地理中心距离的加大，村 庄的人均占地呈递减的状态;（3 ）、随着距离村庄地理中心距离的加大, 村庄的人口密度呈递减的状态二、“空心村”形成的原因西方国家的发展史表明，一个国家的工业化过程也必然伴随城市 化过程与逆城市化过程，而逆城市化过程只是在后工业社会才出现 空心村在我国的出现，是与我国的工业化与城市化相联系的，它既反 映了城市化的共性（农业人口向城镇集中，从事非农产业成为非农业人 口），也反映了在特定历史条件下我国城市化的特殊性空心村的出现 不是偶然的，其成因是多方而的1、 城市化进程加快，城市化不完全改革开放后，城乡户籍差别 的坚冰渐渐开始化解，城市化水平逐年提高，尤其是近些年，国家大 力推进工业化和城镇化战略，每年都有近几百万人进城务工，他们中 的许多人经过拼搏在城里找到了自己的事业和位置，随后在城里安家 落户，摇身变为“城里人”但由于担心“退路”问题，他们基本上都 保留了在农村的承包地和宅基地，并且，由于土地利益的存在，他们 也不可能将此上缴。

于是广大农村出现了大量进城人口留下的“空笼”, 这种城市化的不完全，进城人口在农村占用的生活用地不能有效退出, 是“空心村”形成的一个重要原因而部分农民由于城市房价过高， 购置困难，积蓄一笔存款后回到老家，出于改善居住环境和提高生活 质量的目的，纷纷到村庄外围或道路两旁建设新房，村内的旧宅基地 则子以闲置2、 村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱我们大部分村庄是过去 自然形成的乡村聚落形态，同时村庄的规划和管理一直是我们城乡规 划的薄弱环节，村镇规划的制订远远滞后于农村经济的发展速度和农 民建房需求，一些村庄至今没有编制村庄规划，村民建房存在着很大 的盲目性和随意性，乱占乱建、布局杂乱随处可见；一些村庄虽有规 划，但规划不科学，缺乏长远目光，不能很好的指导村庄建设；或者由于种种原因，一些村庄没有严格按照规划进行建设，使已编制的规 划失去了应有的价值同时，一些土地管理部门和乡村十部法律意识 淡薄、特权思想严重，为了谋求个人私利，没有严格按照法定程序审 批宅基地，加之土地执法部门对违法乱建行为查处力度不够，对“一 户多宅”、“建新不拆旧”等现象往往只是以罚代法，从而导致了乱建 房、多建房、抢地建房的现象屡禁不止。

3、村民思想观念落后，土地保护意识淡薄《土地管理法》明确 规定，农村宅基地归集体所有，农民只有使用权，任何个人和单位不 得私自转让和买卖但在一些地方，由于宣传贯彻不到位，农民知识 水平低、法制观念淡薄，大多数农民根本没有宅基地是集体所有的概 念，而是看做私有，甚至把承包的耕地也看做个人所有，随意占地建 房有些村民观念陈旧，受封建宗法等传统观念的影响，认为老房子 是“祖宗留下来的”，是“风水”，动不得，因此建了新房却不拆除旧 房；更有部分农民遵奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅 大进财，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋到村庄外围或道路两 旁寻求“风水宝地”，建设新房三、'‘空心村”的危害1、 “空心村”的形成造成土地资源的浪费土地资源是一种“综 合”的自然资源，具有不可再生性，是人类社会最基本的生产资料与 劳动对象我国山地多，平原少，干旱、高寒区域大，耕地开发受限 制，人均耕地少，而农村闲置宅基地更加剧了人地矛盾问题，农村新 建的住宅大多在村外，靠近公路和集镇的地方，占用了大量的耕地2、 "空心村”的再建设耗费大量资金伴随着大量农村劳动力向 城市流动，城市资本流入农村，逐渐富裕起来的农民第一件大事就是 盖新房。

农村住宅更新频率远远超过了基础设施更新的水平，空闲房屋逐步增多，大都破旧不堪、年久失修，极易发生倒塌事故，造成村 民的人身和财产安全隐患，村庄的整体居住质量并没有因为新建设而 得到改善，相反，村庄内部的衰落已经非常明显，村内大多无铺装道 路，多数没有给、排水设施，环境卫生状况恶劣基础设施条件薄弱, 居住环境不断恶化，由于住房投资比重大，生产性投资不足，严重影 响了农村发展的后劲3、"空心村”的蔓延影响社会的稳定和发展我国是一个农业人 口众多的国家，农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键，社会 现代化的难点在农村，农民富裕、农村振兴是城乡协调发展的出发点 和立足点空心村”继续蔓延将导致农村居住环境持续恶化，随着土 地资源的日益紧张，势必造成这些闲置土地升值，由此引发家族内或 家族间的矛盾，既不利于农村的繁荣又威胁到整个国家的长治久安四、“空心村”整治的对策和建议开展“空心村”改造工作，是落实党中央、国务院实行最严格的 耕地保护制度、确保粮食安全的重大举措，是挖掘资源潜力，保障社 会经济发展的重要途径，也是建设现代化农业与社会主义新农村的必 然要求对“空心村”进行改造，符合国策，惠及百姓，是利国利民 的好事。

因此，解决“空心村”问题，可以从以下几个方而进行1、抓好村镇规划体系建设近年来，在“空心村”的整治中，一 些村庄在有关部门的支持下编制了建设规划，可是尚未制定出一个适 合本村发展的规划蓝图因此，新一轮村庄规划要按时完成编制，将 村庄规划修编作为列入新农村建设的议事日程，以各级政府为主体， 统筹安排，在充分尊重民意的基础上，组织专家、学者研究各地农村 发展方向和定位，使村庄规划成为引导村庄建设的龙头积极探索多 种形式的村庄整治模式，立足当地资源优势，合理配置资源，选准切入点和突破口充分考虑不同区域现状，结合当地地形地貌和风土人 情，体现“以人为本，统筹发展”的理念，坚持集约用地要求，强化 农民居住质量，鼓励开发兴建农户多层住宅小区同时，在新一轮土 地利用总体规划修编中细化建新拆旧规模、用地布局，划定耕地保护 “红线”，约束和控制村庄外延道路、通讯、电网改造和环境保护等分 项规划要与村庄规划修编同时展开、同期实施规划要注意区分类别 和有一定的超前性2、完善政策法规出台和优化鼓励开展村庄整治实施的意见明 确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相 关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄综合整治工作。

在一些地方，政府虽然重视“空心村”整治工作，但关注的焦点是能 腾出多少建设用地指标，国土资源部门为了置换出足够的年度用地指 标，只好选择周期短、见效快、难度小的村庄作为“空心村”整治的 对象，往往回避一些深层次的矛盾大多数都是整治废弃的、散落居 住的老村庄，没有涉及到村庄的综合整治在“空心村”整治初始阶 段这此做法是无可厚非的，但是，从长远的资源利用来看，必须及早 摒弃日前在“空心村”整治中腾地“工程性”整治做法，因为“空心 村”整治的成效关系到各地经济发展和城镇化建设，必须从长计议 应把以“空心村”整治为重点的村庄综合整治纳入各级党委、政府长 期规划和工作日标将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展 的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定10年发 展规划日标，实施目标管理考核和跟踪制度修订完善的农村宅基地 管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题 提供可操作的政策法规依据减少农民对宅基地需求的压力，以“统 一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地3、推进农村集居化建设政府应大力支持推进农村集居化建设. 积极引导居住在城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散的 旧村庄，集中到规划区建房。

或将小村合并成大村，有步骤地整体搬 迁向中心村或城镇集聚，连片发展形成规模推进农村集居化建设要 合理引导城市化、工业化进程中的农民流向，研究农村宅基地使用权 流转的办法，应允许农村宅基地使用权依法流转，只有合理分配宅基 地使用权流转产生的经济利益，采取闲置地流向主体多元化、有适当 条件限制的流转方式，才可以集约利用农村土地资源，提高农村房屋 的利用率，从根本上解决“空心村”问题推进农村集居化建设，合 理解决“空心村”问题，可以将村庄的搬迁归并与集居化建设和基本 农田建设、土地整理复垦相结合，将迁村并点调整出来的土地，整理 为可机械化操作的连片高产稳产田，既缓解建设用地压力，又可实现 多赢的效果在进行农村集居化建设时应体现“尊重农民的集体土地 所有权，保留农民的土地承包权，放开农民的土地经营权”向农民集 体颁发土地所有权证，以法律形式保障其土地权利，人力推进土地承 包经营权流转，让整理成片后的土地向种植大户转移，逐渐形成“乡 村企业”，而其周边的农民逐步演变成为“乡村企业”打工的"农民工 人”二O—二年五月二十五日。