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纪检监察机构垂直管理思考纪检监察机构垂直管理思考作者：孙北平作者：孙北平 文章来源：陕西省行政学院文章来源：陕西省行政学院·陕西省经济管理干部学院学报陕西省经济管理干部学院学报 现行纪检监察机构体制下的监督者和被监督者，实际上是被领导者和领导者的关系，也就是说，纪检监察机构是监督主体，而作为被监督者的领导者是监督客体一方面，从监督体制上说，监督主体要对监督客体实施监督，但其还要服从监督客体的领导另一方面，从党政领导体制上说，作为被监督者的同级党政监督客体还负有对纪检监察机构监督主体实施领导的职能因此，纪检监察工作中存在的这种监督主体还要服从监督客体的本末倒置状况是不利于从根本上预防、查处和惩治腐败的针对我国纪检监察机构体制现状，根据马克思主义哲学关于矛盾运动原理的论述，笔者认为：要真正发挥纪检监察机构在反腐败中的监督作用，实行纪检监察机构体制的垂直管理不失为当前反腐败工作的一项有益探索和成功尝试一、现行纪检监察机构体制弊端分析（一）纪检监察机构缺乏相对的独立性和权威性现行体制下，我国的纪检监察机构一般都由党的纪委和隶属政府的监察局组成，并且实行合署办公地方各级的纪检监察机构设在同级党委和政府，有关部门和行业的纪检监察机构则设在本行业部门。

对此，不管是根据《党章》规定，还是根据《监察法》规定：“地方各级纪检监察机构，既要接受服从同级党政的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导”这种以横向领导为主，纵向领导为辅的体制表明：各级纪检监察机构既是同级党政的被领导者，又是同级党政的监督者，这就形成了纪检监察监督工作中两个突出的问题：其一，监督主体缺乏独立性纪检监察机构作为同级党政的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级党政领导下开展，并对同级党政负责与此同时，纪检监察干部的配备、任免、调动及经费开支等自身利益也掌握在被监督对象即：同级党政手中，形成了监督客体对监督主体的制约，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上非独立性的矛盾，客观上使纪检监察机构很难承担起自身的职责，发挥应有的作用难怪社会上曾有传闻，群众把一些地方的纪检监察机构称为“灭火队”倘若监督人员的命运由被监督者掌握或在可能置于被监督者的管理之下，那么，这种监督的有效性，就是极其有限的其二，监督机构缺乏权威性由于监督是对掌握和应用权力者实施的行为，因此，对监督者来说，需要有比被监督者更高的权威，才能有效对其实施检查督促甚至剥夺权力监督者的地位可以不高，但不能没有权威。

《党章》和《监察法》对纪检监察机构在履行监督职能时具有那些具体权力，并未做出明确的规定现实中的纪检监察机构一般都没有直接参与同级党政重大事务的决策权，充其量只不过是列席某些会议而已，对被监督的同级领导干部也没有直接的独立考察权，更没有对被监督对象的制约权党政监督的核心是对权力运行的监督和制约，而对权力的监督和制约必须依靠权力来进行若监督主体没有一种约束，监督客体的权力那它对监督客体就不可能实施有效的监督实践证明，这种缺乏权威性和独立性的监督体制必然导致监督上的软弱现象，形成看得见的无权管，有权管的看不见，尤其是对“一把手”的监督，更是难上加难，即就是我们多年来已查处的大案要案，不要说省部级，即就是厅局级、县处级、甚至对有些科、股级贪官的查处，从实质上说，要是没有中纪委或中央领导和上级机关的过问和重视那也是很难奏效的可见，纪检监察机构缺乏独立性和权威性的问题，已随着市场经济的深入发展和反腐败任务的加大日益突现出来，应被提到一定的议事日程上来二）监督主体与监督客体监督意识淡薄监督意识是开展纪检监察工作的思想基础根据存在决定意识的原理，现行纪检察机构体制决定了监督主体与监督客体监督意识的淡薄，它主要体现在两个方面：一是就纪检监察工作的监督主体来看，缺乏主动性监督意识。

客观上，纪检监察干部不能参与党政部门重大事务决策，因此，对本单位、本部门的重大决策缺乏参与和了解，甚至对于群众反映的热点问题，只是靠听小道消息也难辨真伪，对一些重要的地方性法律、法规、规章甚至党内文件知之不多，加之有些地方的党委、政府将该公开的党务、政务神秘化，不予公开这样，客观上就给纪检监察机构实施主动监督带来一定影响，加上纪检监察机构工作人员所要享受的一切政治、生活等福利待遇，包括他们所要开展的工作都要受制于同级党政的领导，这种体制下难免纪检监察机构主动监督的意识是要受到明显制约的纪检监察工作中，尤其是对主要领导干部或党政一把手实施的监督，不仅缺乏主动监督的意识，而且还存在一定的畏难情绪，工作人员怕实施监督会得罪领导，影响自己的前途，行动上不敢大胆监督，有时还会采取明知不对，少说为佳，明哲保身，但求无过的做法即是在正常履行职责中，有的纪检监察干部也顾虑重重，缺乏了解真情的勇气，缺乏敢于碰硬的骨气和一查到底的正气，查办案件完全看领导眼色行事二是就纪检监察监督对象，即：纪检监督客体说来，监督客体接受监督的意识淡薄，有的甚至表现为不让监督长期以来，我们的党政干部习惯于自律，而缺乏一贯严格的约束和规范，权力的运行效果很大程度取决于领导者个人的道德修养和思想作风状况，从而使他们习惯于居高临下监督别人，而不愿受制度的约束来接受别人对自己的监督。

监督客体不让监督意识的形成和表现存在三种思想观念：一是特权观念由于我国的市场经济体制尚在建立之中，旧体制影响并未消失，加之思想意识的变化一般落后于经济基础的变化，少数党政干部缺乏接受监督的自觉性，他们将上级的监督看作是对自己的不信任，将同级的监督看作是跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵；有的党政干部还自认为特殊和一贯正确，长期将自己置于监督之外，成了特殊党政干部，甚至有的已明显违法违纪还拒不接受监督检查，千方百计阻挠纪检监察工作的开展，甚至实施打击报复，还有极少数党政干部私欲恶性膨胀，为了达到个人目的，竟然勾结或利用黑社会势力置他人于死地近年来，在党政干部中发生的谋官害命或报复杀人案已有多起，这就是特权观念依然影响和支配着一些人的思想和行为二是价值观扭曲这有两种情形：1.传统小农意识的“复归”部分党政干部思想深处还残留着小农意识，这些人错误地把特权看成是个人奋斗获得一官半职后应得的报偿他们视以权谋私，家长制为天经地义，容不得方方面面的监督2.“投入产出观”对党政生活的渗透部分党政干部在思想深处认为，为了自己的升迁，确实投入不少成本，因此，一旦获得官位，就要千方百计地收回原先的付出，利用党政权力和其他便利条件寻求直接的非生产利润，作为对获取权力所投成本的收益。

三是作为纪检监察监督重点对象的主要党政领导干部有不少人持有这样的观点，认为监督麻烦，监督影响工作效率，监督限制人，束缚手脚，监督会引起乱子，影响安定团结还有些领导干部认为，监督是软招数，解决不了大问题，现在大环境不好，问题太多，监督也是白操心，等等不一而足总之，现行纪检监察机构体制下监督主体和监督客体监督意识淡薄的观念，无疑对纪检监察机构在反腐败中监督监察作用的正常发挥带来一定的制约和影响二、纪检监察机构垂直管理的理论依据及实践借鉴（一）纪检监察机构垂直管理的理论依据马克思主义哲学的基本观点认为：对立统一规律就是事物的矛盾运动规律，它不仅是自然、社会和思维的根本规律，而且也是唯物辩证法的基本规律对立统一规律要求我们认识任何事物，首先要看到矛盾是事物发展的源泉和动力，事物内部矛盾是事物发展变化的根本原因，外部矛盾是事物发展变化的第二部原因；也可以说，事物的内因是事物发展变化的根据，事物外因是事物发展变化的条件其次，矛盾存在于一切事物的发展过程中，每一事物发展过程的始终，无时无处都存在着矛盾的运动其三，矛盾的双方互相渗透，互相贯通，相互依存，相互联结，相互转化，同时又互相排斥，相互对立矛盾的这种有条件的相对同一性和无条件的绝对的斗争性的有机结合，构成了世间一切事物的物质运动，正是这种物质的运动推动了事物的发展，引起了事物质的变化。

笔者提出的纪检监察机构垂直管理基本思路，其中也包含了马克思主义哲学矛盾运动的观点，现行纪检监察工作体制表现出来的以横向领导为主，纵向领导为辅的双重领导体制，实际上是横向领导占了主导地位，这种体制下监督者不仅监督不了被监督者，而且还要受制于被监督者，只是在非常特殊的情况下，纵向领导才会发生一些作用，监督制约机制本身不仅不能排除某些领导人或上级组织（尤其是党政一把手）对其履行职责的干扰，并且纪检监察机构监督制约机制本身也不能客观地按本能职责发挥作用，这一违背矛盾运动规律的表现，也正是纪检监察监督制约机制缺乏活力之所在二）纪检监察机构垂直管理的实践借鉴1. 一些国家和地区党派监督机构管理的成功经验及教训纪检监察机构实行垂直管理是国际上通行的作法，国际上凡是纪检监察机构实行垂直管理早、彻底的国家，它们的经济发展就快，国家廉洁水平就高 （1）就说资本主义的三权分立，虽然他是资产阶级政治制度的一项重要原则，就其阶级性质说来，它实行的是资产阶级专政，代表着资产阶级的利益所谓三权都掌握在资产阶级手中，但就其议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，司法院行使司法权，法律对三权的独立性是给予充分保障的，正因为如此，通过三权分立，确实起到了相互制约、牵制、制衡的目的，才维护了资本主义国家的统治秩序，促进了资本主义经济的发展。

这其中三权垂直独立相互制衡的作法是很值得我们借鉴的 （2）再说新加坡设有直属总统领导的贪污贿赂调查局，我国香港特别行政区设有直属特首领导的廉政公署， 其都具有较高的定期或不定期检查政府机关工作程序和官员廉洁情况的权力并提出预防措施上世纪 70 年代以前，香港和新加坡曾是亚洲贪污腐败最严重的国家和地区，但当今新加坡已获得了全球最廉洁国家称号、香港也排名亚太国家和地区廉洁政府第四位 （3）西方大多数国家工业革命以后就逐步实行了监察机构的垂直管理，从而保证了监察机构能独立开展工作，并能真正地起到监督作用，同时也促进了这些国家政治经济的发展如：美国设立了特别检察官制度，直接对议会负责，他有权对总统展开调查，全球众所周知，即使贵为总统的尼克松、克林顿也难逃被弹劾的命运 （4）这方面还有相反的实例，我国的台湾地区，国民党执政 50 多年，在 2001 年 5 月 21日大选中惨败给在野的民进党，丧失了执政地位，当然国民党失败的原因是多方面的，但党内腐败是一个重要原因，国民党党内也搞纪律监察，但监察机构不独立，不垂直，而是受制于地方各级党部，职能弱化，根本起不到监督作用所以导致了它难免垮台的命运2. 我国经济宏观管理和宏观调控的成功借鉴。

改革开放和发展市场经济二十多年来，由于党中央国务院实施了一系列宏观管理和宏观调控的重大经济政策，才使我国的经济总量发生了巨大的变化，社会的一切秩序也朝着稳健良好的方向发展这其中工商、税务、质监、物价、国资、环保等行业部门在宏观管理和调控方面发挥了非常重要的作用，典型的要拿税务机关来说，1994 年以前，税务体制由块块领导，中央一度对财政调控不力，秩序显得混乱，原因就是税务局归地方管，地方要维护地方利益甚至搞藏富于民地方利益关系的影响，导致中央财政无法实现，1994 年国家实现分税制后，省、市、县国税局由中央垂直管理，地方税务局实行省以下的垂直管理，有效地从体制上解决了中央与地方税权的划分问题因此，分税制实行以来，我国的税收收入由 1994 年的 5，070 亿元高速增长至 2002 年的 17，004 亿元，2004 年又达到 25，700 多亿元人民币比 1994 年增加近 5 倍，除了经济增长因素以外，可以说垂直管理体制功不可没近年来，我国实施的重大宏观管理和宏观调控政策之所以能得到顺利地执行并取得重大成果，其中党中央国务院实施垂直独立管理政策是其关键所在三、纪检监察机构实行垂直管理是遏制腐败的必然选择首先，纪检监察机构实行垂直管理从体制上解决了长期以来难以解决的领导干部尤其是单位一把手由谁来监督的问题，现阶段所发生的绝大多数腐败案件背后都存在着监督不力或失去监。