大中城市公交投融资体制改革研究.doc

城市公共交通投融资体制改革研究商丘市公共交通有限公司 张维峰—、绪论(-)历史背景我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业的公司制 改革已走过近二十年的历程，国有金业改革取得了重大的进展但由 于城市公交在城市发展中具有举足轻重的作用,具有基础性、公益性 的特点，所以公司制改革起步较晩，投融资体制比较单--改革开放 之后，我国经济社会进入了高速发展时期，城市规模不断扩大，人口 激增，包括城市公共交通在内的各项城市基础设施由于受到计划经济 影响，从投入到运营管理均由政府承担，投入严重不足，供需矛盾日 益突出，老百姓乘车难是当时的突出矛盾，城市公交行业普遍存在资 金紧缺、公交线路和运力严重短缺的情况在政府财力有限，城市发 展又对公交不断提出新的要求的情况下，2002年，作为城市公共交 通行业的主管部门，原国家建设部在产权明晰的基础上，开始引导社 会资金和国外资本参与城市公交企业改革和重组，优化企业的资本结 构，实行投资主体多元化)) 我国城市公共交通行业市场化发展的历程1985年，全国城市公共交通优质服务工作会议召开，吋任国务 院总理的李鹏同志出席会议，并做了重要讲话，提出“公共交通是社 会生产的第一道工序”。

这是我国党和国家领导人对城市公共交通工 作提出的明确定位此后，国务院又批转了原城乡建设环境保护部《关 于改革城市公共交通工作的报告》（国发【1995】59号），首次以 国务院文件形式突出强调城市公共交通工作的重耍性，文件明确指 出，城市公共交通是社会生产的第一道工序；城市公共交通要走市场 化的道路，要多家经营、统一管理，加快发展.2002年作为城市公共交通行业的主管部门，原国家建设部提出 “开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营 制度，是为保证公众利益和公共工程的安全，促进城市市政公用事业 发展，提高市政公用行业的运行效率而建立的一种新型制度，各级建 设行政主管部门应充分认识这项改革的重大意义，以“三个代表”重 耍思想为指导，加强领导、精心组织、统筹规划、稳步推进妥善处 理好改革、发展、稳定的关系，解决好市场化过程中出现的实际问题, 积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程”、“以体制创新和机制 创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的， 加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经 营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市 场体系，推动全面建设小康社会”、“允许跨地区、跨行业参与市政 公用企业经营。

采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、 公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营” O （建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》建城【2002] 272号）2004年原国家建设部进一步提出“要深化国有城市公共交通企业改革在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改 革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化要按照建立 现代企业制度的要求，完善法人治理结构深化企业内部人事、用工 和收入分配三项制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能, 创造企业改革发展的良好环境，使企业真正成为自主经营、自我发展、 自我约束、自我完善的市场主体，进一步提高企业服务能力和水平， 增强其在行业内的影响力和带动力”（建设部关于优先发展城市公共交通的意见）《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题 的决议》（ 2 0 0 3年1 0月1 4日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）也明确指出“放宽市场准入，允许非公有资本 进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“加 快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、 政事分开” O2005年国务院出台文件明确指出，“要按照市政公用事业改革的总体要求，鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等 方式参与公共交通投资、建设和经营。

鼓励和支持公共交通企业采取 盘活现有资产、改制上市等方式筹集资金”（国务院办公厅转发建设 部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知国办发〔2005） 46号）O资金缺乏是公交企业面临的普遍性问题，尤其是在实行低票价， 政府补贴不到位，原材料、燃油价格不断攀升，人工成本日益增加的 今天，其问题的严重性直接威胁到企业的生存和正常运营根据国家 政策，不少城市对公交投融资体制改革进行了探索2002年，十堰 市决定以公交集团为试点，推动该市企业改制2003年4月，温州 商人张朝荣以每年800万元的价格，买断十堰市22条公交线路18年 的特许经营权十堰成为全国第一个公交事业民营化的城市随后湖 北黄冈、合肥、重庆、南京、徐州、秦皇岛等城市公交企业陆续完成 企业改制，我省鹤壁、驻马店、商丘市也在2004-2006年先后完成公 交改制企业改制主要目的是鼓励多元化投资，多渠道吸收资金，努 力解决公交发展中资金短缺的瓶颈问题原来受计划体制影响比较 深，基本由政府垄断的公交投融资体制正在发生积极变化,呈现投资 主体多元化、投资来源多渠道化、投资决策自主化、投资管理间接化、 风险责任约束化的新局面公交投资主体呈国有为主导、社会和外资 共同参与的投资格局，形成多种所有制共同经营、多家企业互相竞争 的局面。

政府通过规划和行业管理引导对公交行业的投资，直接干预 企业投资的行为己明显减少企业基本能按照市场化原则与公交服务 公益性原则相结合的要求来经营，自身对投资行为负责，在市场竞争 环境中自觉增强了风险意识，行业服务质量在竞争中普遍提高如江 苏徐州市，为了解决公交企业资金短缺问题，彻底摆脱公交企业“吃 了上顿，没下顿”的困境，彻底改变只由政府一家投资办公交的单一 投资体制，徐州公交大胆进行投资体制改革，他们通过整合全市客运 市场资源、实施资产重组，吸引社会资金、民间资金进入城市公交市 场，实现由经营主体多元化向投资主体多元化的转变，解决了城市公 共交通发展的资金短缺问题2000年，徐州公交依靠融资组建徐州 新巴士有限公司，增强企业的市场竞争力；2001年，破除管理体制 障碍，成功合并铜山客运公司，开创全省城乡公交一体化发展的先河;2002年，依仗上市公司，大胆吸引外资，组建京徐巴士有限公司， 壮大企业实力;同年，嫁接长途客运，组建新国线徐州公交,拓展企 业结构经营领域，徐州公交开始进入以资本为核心，实现企业市场化 经营、规范化发展的新时期；2004年，实施企业改制，资源整合， 采取增量入股，组建徐州市公共交通有限责任公司，完成产权置换、 职工身份置换；2005年，实施战略联合，合并市出租公司，统一客 运市场，徐州公交掌握了客运市场的主动权,减轻市场恶性竞争带来 的压力，降低企业开发市场的成本，保障企业和职工的长远利益。

2008 年6月，公司实施决策层与经营层的分离，相继组建铜山客运有限公 司和公交汽车出租有限公司一系列深化投资体制改革的措施，较好 的解决了公交企业资金来源问题，为企业发展住了活力，带来了生机, 为企业的可持续发展奠定了良好的基础《人民公交》2011.8《公 交优先发展的“三个深化”》杨青山、原亦明）二、问题分析但是，由于公交行业受基础性和公益性行业特点的影响，其投融 资方面还存在一些需耍深入研究的问题，主耍表现在：受公益性行业 性质的影响，如票价、营运时间和线路刚性，行业总体投资回报率较 低，不少城市公交行业还有亏损现象；同一城市内，企业间投资冋报 率也存在较大差异，部分企业效益长期难以提高；政府补贴机制不健 全，难以保证公益性投资的收益；投资主体对公交行业经营性项目和 非经营性（低赢利、非赢利性）项目投资责任不明确；企业融资手段较 简单，主要以直接投资和商业信用（企业间相互拖欠）为主造成这些 问题的原因可以从多方面分析，但关键还是公交行业运作的体制性因 素，主要为：行业发展性质定位不明确公交行业公益性的目标比较明确，在 很大程度上承担社会义务这与市场经济单纯追求赢利为0的有矛盾 的地方，但这并不与企业市场化运作完全相矛盾，如竞争机制、内部 法人治理结构和岗位责任，根据市场需求（客运量）制定计划等，关键 是如何协调好公交企业公益性和市场性之间的矛盾，做到行业效益和 社会效益的双赢。

而我国比较普遍的情况是，无论从行业管理、政府 和社会对公交发展的耍求看，公交行业运作时公益性的目标是比较明 确的，但对市场经济的效益性目标考虑不够完善，没有建立弥补企业 公益性损失的配套性制度或配套性制度不完善，忽视公益性给企业带 来的损失，就会影响公交的投资收益政府在公交投资中的方向和性质不明确，地位作用也不明确国 际上发达大城市公交企业资金来源中大多有政府财政资金投入，这种 投资形式主要为效益补贴，和对效益低、投资回收期比较长的基础性 设施建设目前难点是，面对数量众多公交经营实体和多种所有制共 同竞争的格局，在政府对公交投资问题上，不是应该或不应该投资的 问题，而是政府如何进行投资，投资哪些领域，政府投资决策的依据 在哪里，以怎样的方式投资，投资规模应该如何确定，政府投资对现 有公交经营实体会产生怎样的影响，这些问题集中起來就是政府在公 交投资中应该担当怎样的角色尚不明确市场竞争实体过多，粗放型发展仍比较严重由于公交行业市场 需求比较稳定，投资和经营比较简单，加上90年代初期鼓励社会参 与公交投资的政策，导致对公交投资一哄而起，公交经营实体过多， 不少企业低水平发展公交客运市场分割比较严重，不利行业内资本的合理流动。

公交 线路是企业的牛命线，直接影响企业的效益随着城市发展，线路效 益状况差距扩大运量稳定有规模，客源收入水平较高的线路，其效 益基本有保障，反之则反然而由于历史原因，冃前线路经营实体长 期不变，企业经营线路所属区域也基本固定由于线路经营权刚性， 已经在一定程度上阻止了企业间公平竞争，而企业承担公益性责任和 义务乂是相同的，企业利润差距明显扩大这实际上阻止了资本在行 业内部的流动和有效配置，也表明行业政策和体制仍没有体现公平竞 争的原则原国有公交企业在一定程度上仍受到旧体制的影响和束缚表现 在投资决策和资产重组中仍一定程度上受政府干预，导致一些投资没 有兼顾企业的自身效益和社会效益，一定程度上影响了企业投资积极 性；部分原国有企业虽按现代企业制度进行改制，但法人治理结构还 流于形式，管理和思维方式还停留在过去主要依靠政府政策倾斜和投 入来解决问题的模式；不少企业从社会稳定出发，承担了一定的富余 人员，历史负担比较重控股公司对公交行业宏观调控功能和作用还没有充分发挥控股 公司责任和目标一般是负责原公交行业国有资产的保值增值虽然控 股公司在实现国有资产保值增值过程中，也通过对国有资产兼并重 组，推进公交行业的资本结构优化，但这种目标的功能定位在整个公 交行业发展中层次还比较低，还没有利用其拥有资本和控制资产规模 大、具有连接企业和政府主渠道作用的优势，起到行业宏观调控、创 新融资手段、扩大行业融资能力、引导投资决策等应该具有的功能作 用。

同吋，流动性和变现能力强的资产少，新增资金来源渠道少，规 模小，这都制约了控股公司在整个行业内资产重组的能力控股公司 与政府有关部门关系述没有完全理顺，控股公司与政府的社会经济管 理、国资管理等相关方面的责权利边界不够清楚，存在多头管理、多 头审批从控股公司内部看，本身还存在专业化投资水平低，母子公 司关系不顺等问题，这都不利控股公司投融资作用的发挥三、未来对公交投融资体制的基本要求（一）垄断竞争市场模式要求垄断竞争市场模式形成的前提是，由于规模或技术水平等限制， 一般企业不易进入，形成一定的垄断各企业为市场提供的服务品种 性质基本一致，但由于品牌或服务质量的差别，所以产品虽同质，但 也面临市场选择的压力，导致竞争存在其市场效率介于完全自由竞 争与完全垄断。