让公民治理运转起来-—重新审视《公民治理：引领21世纪的美国社区》.docx

    让公民治理运转起来重新审视《公民治理引领21世纪的美国社区》    关　爽　郁建兴?理查德·Ｃ·博克斯（２００５）． 公民治理：引领２１ 世纪的美国社区． 孙柏瑛等译． 北京：中国人民大学出版社． 共１７０ 页关爽，浙江大学公共管理学院，博士研究生；郁建兴，浙江大学公共管理学院，教授在公民治理这一理论谱系中，其主要理论和基本观点比较集中在美国学者博克斯（Ｒ? Ｃ? Ｂｏｘ）的《公民治理：引领２１ 世纪的美国社区》、斯盖特（Ｈ? Ｌ? Ｓｃｈａｃｈｔｅｒ）的《重塑政府还是重塑我们自己》、金和斯蒂文思（Ｋｉｎｇ ＆Ｓｔｉｖｅｒｓ）的《政府与我们为一体》以及博盖森（Ｐ? Ｂｏｇａｓｏｎ）的《公共行政与后现代：美国人２０００ 年后的一些研究重点》等研究文献中明确提出“公民治理”概念，并对之进行较为系统的理论阐述、模型建构与制度设计的是美国学者博克斯教授，其著作《公民治理：引领２１ 世纪的美国社区》成为公民治理理论领域的经典文献与扛鼎之作在《公民治理》这本专著中，以美国社区发展历史为叙事背景，博克斯教授认为，“在社区治理的历史发展进程中，地方政府面对挑战和混乱总是一种常态，而不是一种例外”（第１ 页），２１ 世纪地方政府治理应该复归原初价值，加强公民自主治理能力和公民参与管理能力。

因此，需要围绕美国地方政府的治理难题，重新界定公民、代议者和公共服务职业者之间的角色和作用，这构成了博克斯教授的分析主线整本书共分为６ 章：第１ 章介绍在地方公共治理成为关注焦点之后，社区治理历史的价值回归以及社区治理的原则；第２ 章还原美国社区治理的历史，重点在于阐述社区治理的政治与经济环境；第３ 章至第５章主要探讨了公民治理模型的三维框架———公民、代议者和行政管理职业者的角色定位、作用与未来行动方向；第６ 章可以看作是整本书的总结和升华，主要探讨了实现公民治理的制度设计问题，使得公民治理模型更加具有可操作性、可行性和实践意义可以认为，整个研究运用了规范研究与实证研究相结合的研究方法，体现出价值取向、实践经验、理论模型建构、制度设计等相结合的研究逻辑，反映了博克斯教授严谨的学术训练与真诚的现实关怀依循博克斯教授的研究逻辑，《公民治理》阐述了如下一系列重要思想一、复归原初的价值：回应公共行政传统的价值问题如何平衡效率与公平是公共行政领域的经典议题，由这一议题引发了公共行政学说史上的百年争论，并推动公共行政本身向前发展传统的公共行政很少考虑公民参与问题，因为参与所带来的效率损耗违背了公共行政的核心价值：效率原则。

但从本质上分析，公民参与所追求的民主才是公共行政的终极目标公民治理是博克斯教授近年来对美国地方政府治理提出的新的行政价值取向博克斯教授通过讨论公共行政传统的价值问题：效率与效益，以及民主治理的根基问题，逐步建构公民治理模型在著作开篇，博克斯教授从美国历史的三个价值开始分析，追溯了公民治理的历史根基，并用以解释公民治理的原因从美国地方政府制度变迁的历史发展脉络来分析，在以汉密尔顿为代表的联邦主义者和以杰斐逊为代表的反联邦主义者对地方治理不同导向的争论中，每一次地方政府治理价值观改变的振幅都是为了救济先前一个时期治理模式的弊端而走向另一端，这被博克斯教授形容为“波浪形改革过程中的下旋运动”联邦党人与民主党人的地方治理导向争论，实际上是理性－ 职业化与政治回应性两大公共行政基本价值之间的矛盾然而，美国地方治理的文化和社会基础却不是职业化的理性主义，而是民主的自主治理（第１５ 页）关键的问题在于“在改革政府结构和职业化官僚体系的过程中，改革者将政府推得离民众越来越远” （第１５ 页；Ｒｏｓｓ ｅｔ ａｌ． ，１９９１）但是，当“美国人对公共治理的关注越来越导向地方层次，……，当人们将他们的注意力转向他们社区的时候，他们就会复归那些来自于社区治理历史的价值”（第２ － ３ 页）。

这三个价值分别是：地方控制、小而富有回应性的[来自WwW.lw5u.Com]政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者博克斯教授认为，无论是个体还是集体，都有自由选择、自主决定和控制自己的地方公共生活的权利社区治理便提供了这种可能性，而以下四个原则展示了美国人尊重地方、民主的自主决定精神：①规模原则；②民主原则；③责任原则；④理性原则（第１８ － １９ 页）作为一种新的价值取向与理论分析框架，公民治理内在强调在效率、理性的公共服务提供与允许公民参与社区治理的开放的、民主的过程之间达成有机的平衡（第２ 页）在该模型中，治理既是民主又是有效率的，即民主与效率的矛盾统一但是，我们需要把公民治理付诸实践，必然要考察实现公民自主治理模式的条件由此，在该书的第２ 章，博克斯教授考察了当时美国社区治理面临的政治与经济环境二、社区治理的性质：社区治理的历史、地方政治与经济权力根据博克斯教授的分析，公民治理是建立在美国历史和地方政府经验之上的，美国地方政府的独特发展道路就是一部社区治理历史本书的第二个主题，即是美国社区治理的历史如何塑造、影响２１ 世纪社区的发展趋势，以便从对历史的思考中探索公民治理的可欲途径，并力图寻求建设性的变化。

博克斯教授将社区治理历史（社区治理制度）划分为四个阶段，即精英控制时代、民主时代、职业主义时代和公民治理时代（第２６ － ３１ 页）公民治理和其他三个阶段并不是完全割裂的，各个阶段的变化是累积性的并且，这也并不意味着社区治理制度一定朝着更完美的方向前进，但是，“只有社区居民能够获得有关社区政府权限和组织结构的信息，并能够在愿意时影响或决定这些问题”（第３５ 页），社区居民才能以此为基础更好地建设社区更美好的未来而这便涉及到美国社区治理制度历史的两大遗产，其一是地方政府的权限问题，它涉及地方政府应该提供何种服务；其二是组织结构的实践问题，即如何组织地方政府的问题（第３２ － ３３ 页）作者将研究重点放在后者，即在组织结构上实现公民治理模式，要放弃传统组织结构的代议制的环式民主模式，“构建一个开放的、富有弹性的结构和制度体系以保证公民能够自主决定政府的权责范围，以及未来的机构变迁问题”（第３５ 页）当然，社区治理制度不是自发形成的，而是社区的经济与政治力量决定了社区治理的制度与实践因此，我们有必要考察美国社区发展的政治与经济背景：地方政治与经济权力虽然公民治理模式是在美国社区治理历史与经验中发展而来的，但是社区发展模式并不是单一的，而是多元的，主要有四种模型，扩张型、舒适型、看守型和仲裁型。

在这四种发展模型中，政府的权责范围和组织结构逐一变化，并在四个维度上差别巨大在社区政治中，“社区居民和领导者对公民如何参与决策过程以及行政管理职业者应扮演何种角色的期望，构成了社区政治环境的重要特征”（第５３ 页）为了便于理解社区政治的运作，博克斯教授总结前人对社区模型的分析，将它们归纳为四种社区的政策导向，形成了公民和执业人员参与政策过程的环境这四种政策导向包括：①可进入性、开放性治理制度还是排他性、封闭性的治理制度；②作为市场的社区还是作为生活场所的社区；③期望作用巨大的政府还是期望作用有限的政府；④接受公共职业主义还是抵制公共职业主义每一种政策导向都对社区治理产生实质性影响（第５４ 页）这些政策导向并不是互斥的，非此即彼的，公民治理中可能会有多种政策导向同时存在总之，对美国社区治理历史、政治与经济环境的回顾和总结，有助于我们对这些问题的理解，“我们今天身在何处，我们期望从地方政府得到何种服务，美国为什么会形成现在的政府结构，谁享有社区中最大的权力和控制力，我们希望公民、选任代议者和公共服务职业者扮演什么样的角色” （第２６ 页）同时，对社区治理的政治与经济背景的梳理，有助于我们更好地理解第１ 章中提及的社区治理原则（规模、民主、责任、理性）。

这些共同构成了公民治理模型的合理性基础从第３ 章开始，博克斯教授便充分展示了公民治理模型的理论建构与制度设计三、公民治理：理论分析框架博克斯教授写作该书的目的有两方面：一是描述性的；二是规范性的在清晰描述美国社区治理历史之后，博克斯教授认为我们应该拥有公民治理的未来：２１ 世纪的社区治理改革“是一个创建以公民为中心的治理结构（ｃｉｔｉｚｅｎ －ｃｅｎｔｅｒｅｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ）”（第１０ 页），而“对于参与社区治理的民众来说，变革意味着重新定义公共决策制定与实施中各种角色的过程，这一过程是以公民为中心，而不是以官僚为中心的” （第１７ 页）在回答“如何实现公民治理”这一问题时，博克斯教授重点分析了两方面：第一，公民、代议者、公共服务职业者角色的转变；第二，组织结构的改变一）角色的转变：公民、代议者、公共服务职业者１． 公民资格与积极的公民参与在重塑社区未来的过程中，需要“重新界定公民的角色，即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者”（第３１ 页）公民参与是公民治理的一项重要制度安排，而公民资格是公民参与的基础性要件，也是公民角色的重新界定与作用发挥的逻辑起点。

博克斯教授将公民资格划分为三种类型，即“搭便车者”“看门人”和“积极参与者”，并提出了“从消极的政府公共服务消费者转变为创造社区独特特征的积极参与者”的观点在搭便车、看门人和积极参与者的概念连续谱中，积极的公民参与是公共治理模型对公民的要求积极的公民参与需要“民众投身于思考、设计，影响公共部门的决策过程，至少在一定程度上，满腔热情地考虑公共利益”（第６２ 页）２． 代议者实践证明，传统的委托－ 代理模式已经不能适应社区治理中公民参与的要求，那么，“如何重新获得并保持我们的责任感、如何维系公民意愿与管理当局行动之间的联系”（第８８ 页）便成为地方政府需要考虑的重要问题博克斯教授的解决方案是试图通过改变社区代议者性质———“代议者的角色也要从决策者转变为协调者”的方式，探索加强公民治理的有益途径在公民治理中，要克服环式民主那种“弱势民主”的状况，则要对代议者进行角色转变，使代议者从原来的核心决策主体转变成为公民参与、公共政策制定、政策或项目的协调人当代议者成为协调者时，公民治理实现了规模原则、民主原则和理性原则３． 公共服务职业者社区经济与政治环境的变迁，对于公共服务职业者来说是一种挑战：“职业者必须游走于既得利益的精英分子和民众参与政策制定的要求之间。

他们必须在管理当局主导体系的代表性失灵与分权或公民主导体系的责任和理性的缺失之间寻找出路和平衡”（第１０４ 页）因此，在公民治理中，需要做出角色转变的不仅仅包括公民和代议者，还包括公共服务职业者职业者并不要作为代理人来代替公民行动，而应成为公民直接行为的促进者” （第１０５ 页）在博克斯教授看来，职业者与公民和代议者的关系，以及他们参与公共政策制定和执行的方式影响到公民治理模型公共服务职业者具有三种角色：执行者、控制者、帮助者，“帮助者角色是公民治理的核心特征” （第１２１ 页）公民治理下的公共服务者，应该从权威的控制者转变为帮助者，并伴随着某种权力的散失和新权力的获得，为公民提供一个进入开放的、民主的社区话语权的机会二）重构组织结构公民参与有其优点，也有不足，甚至会遇到障碍公民参与的障碍与局限性主要体现在两方面：一是参与制度设计的不完善，比如来自于政治上或经济上强势人物的抵制、环式民主对公民参与的抵制；二是个人知识的局限因此，要真正地实现公民参与，要从组织制度上保障公民参与的进行，“在于怎样让社区治理更开放、更容易进入、更受那些愿意参与者的欢迎”（第６３ 页）博克斯教授从内部参与和外部参与两方面进行组织结构设计来实现公民参与。

其中，外部参与主要通过类似邻里组织进行面对面的参与，内部参与通过公民委员会或公民受托代理委员会模型但是公民委员会或公民受托委员会会随着治理规模的扩大走向职业专业化倾向，导致公民被排斥在行政管理过程之外因此，博克斯教。