政府职能转变与宅基地制度改革.docx

    政府职能转变与宅基地制度改革    摘 要：城市用地的紧缺与农村建设用地的低效形成巨大的反差宅基地制度的改革，需跳出宅基地本身，要将其放在中国的发展战略及相应的政府职能中来考量宅基地制度的改革要与政府职能的转变相结合，要与其他配套制度的改革相衔接在政府职能转变的前提下，宅基地制度改革的大方向是市场化要探索通过市场化化解保障性和财产性之间的冲突Key：非均衡发展；政府职能；宅基地制度： F301.2 文献1 文献综述宅基地制度该如何改革，学界有两种代表性的研究进路1.1 产权角度的宅基地制度改革所有权层面私有论者强调私有的效率性，重视宅基地对农民的财产性功能；公有论者坚持现在的宅基地制度，强调宅基地公有的公平性，重视其对农民的保障性功能；折中论者主张绕开所有权这一改革的底线问题，关注宅基地使用权流转的完善使用权流转层面赞成派认可宅基地使用权的流转，主张把取得级差地租的权利还给农民（吴敬琏，2002），实现宅基地的财产价值（赵之枫，2001）反对派认为宅基地是农民的福利保障（陈柏峰，2007），不能把“福利”当“商品”交易（周春山，2012），在农村社保制度不完善时，限制宅基地使用权的流转利于稳定（孟勤国，2004）。

1.2 功能角度的宅基地制度改革研究学界基本认可宅基地具有“保障”和“财产”两种功能，但现有宅基地制度偏重前者宅基地制度改革，应如何处理这两种功能？保障功能派观点强调社会稳定的重要性，认为现有制度是防范城镇化、工业化过程中不确定风险的有效途径（王旭东，2010），希望维持宅基地政策的稳定，继续坚持保障功能导向（陈柏峰，2007），限制跨村交易财产功能派观点认为宅基地交易所产生的潜在收益，会推动农村集体建设用地使用制度的变迁（杨毅，2007），宅基地使用权制度改革的重点是增强流转性以实现增值（陈龙江，2008），应适应于功能变迁，进行市场化改革（张德元，2011），弱化土地的保障功能（陈希勇，2008）1.3 评述以上研究深化了我们对问题的认识美中不足的是：①“产权”进路上，所有权私有和使用权流转的支持派都强调宅基地的财产功能，侧重“发展、效率”反对派都强调宅基地的保障功能，主张保障农民的基本居住权利，侧重“稳定、公平”，两观点各有合理性，但难兼顾“发展、效率”和“稳定、公平”②“功能”进路上的研究，虽全面涉及了宅基地的两种功能，但由于发现了两者的对立关系，所提对策往往因顾此失彼而陷入困境。

这些困难使我们有必要历史地追问：宅基地制度是什么？其主要架构的合理性在哪里？这些合理性是否仍存在？基于此，笔者将在传统研究的基础上，尝试分析出宅基地制度与政府职能的关系，并由此推演出其改革的方向2 宅基地制度对政府职能的依赖性就制度而分析制度是片面的，制度必然服务于一定的目标，这是理解制度产生和变化的关键不同的目标是不同发展阶段和背景的产物不同的目标要求不同的发展战略不同的国家战略又要求宅基地制度承担不同的功能由此可以构成分析宅基地制度演进的“政府职能——宅基地功能——宅基地制度改革”的分析框架改革开放以来，虽然已经很少提赶超战略，但我国的发展模式具有明显的路径依赖特征，国家实行非均衡发展战略的模式没有发生根本性的改变在地方官员的“晋升锦标赛”政绩考核模式下，地方政府的“生产性政府”特征远胜于“服务型政府”特征，政府在民生保障方面的支出还相对落后，尤其是在农村的社会保障方面由此，宅基地制度的福利保障特性仍在发挥着作用当然，随着城市化的推进，土地变得日益稀缺，宅基地用益物权和农房的财产性功能日益凸显，因此新时期的农房和宅基地对农民有保障和财产双重功能，两功能既有相容的一面又有冲突的一面如何协调好保障性和财产性之间的关系是宅基地制度改革的难题。

宅基地制度改革的关键似乎不在宅基地制度本身，而在与之配套的其他制度的变革3 宅基地制度改革展望3.1 宅基地制度的市场化改革依赖于政府职能转变宅基地制度所赋予宅基地的保障性功能，在我国实施赶超战略的初期，在保证工业化的原始资本来源，实现农村社会稳定方面发挥了重要作用但随着我国逐步建立起世界制造大国的地位，我国综合国力的提高，赶超战略、非均衡战略应该逐渐退出历史的舞台为此，一要实现政府发展战略的转型即赶超和计划思维应淡化，尊重经济发展的自然规律这里涉及经济体制改革的核心问题，即政府与市场的关系问题宅基地制度对国家发展战略、政府职能有明显的依附性，是对赶超、非均衡的发展战略下政府社会性职能缺位的弥补因此其改革首先需要“长期、全局层面”的改革，即国家发展战略、政府职能的转型这是宅基地制度改革的前提二要实现政府职能的转变政府职能需要从“生产性”向“社会性”职能转变，尤其是解决对农民的历史欠账这一职能的转变受制于政府发展战略的转型，需要顶层设计，需要改变中央对地方的考核方式，改变以GDP为导向的传统政绩激励模式即要理顺中央和地方的财权事权关系，改善中央对地方的考核评价体系，将人民对党政工作的评价纳入干部工作的考核体系中，使各级政府致力于各种公共物品的提供，创造好的软硬件发展环境，致力于改善民生。

3.2 宅基地制度改革的大方向是市场化土地稀缺之后，土地的相对价格必然提升，在价格信号的指引下的，市场力量要求对土地资源进行优化再配置，人民对土地必然要求更为完整的产权市场化的前提是剥离宅基地的福利保障功能，使农房和宅基地的财产功能独立化在市场的作用下，宅基地使用权的保障性和财产性两者之间的冲突有化解的可能性在发达地区，财产性功能的实现所带来的财富增量，如能合理分配和正确使用，拿出一部分用于相关农民的保障，则保障性和财产性的冲突能局部化解其政策推论是：宅基地、农房财产权制度的改革应因时因地制宜在发达地区，市场的作用应多一些，可放松对宅基地使用权、农房财产权的流转约束当然，在欠发达地区，应相对谨慎，政府的公平、再配置导向应多一些3.3 宅基地制度改革的具体路径一是提高农民的社会保障水平，应该以城乡相对统一的社会保障取代局部的土地保障，在此基础上才能实现宅基地福利功能的剥离和财产性功能的独立国际经验也表明，城市化加速时期，往往是传统土地保障制度向现代社会保障制度的过渡时期，这一过渡对化解城乡的各种社会矛盾具有重要作用过渡之所以可能，是因为该时期往往是国家经济实力强大，从而是社会保障供给能力最强的时期。

我国目前也处于城市化的加速阶段，工业反哺农业，城市反哺乡村不应仅停留于口头上，在全国城乡统一的基本社会保障的资金筹集方面，城市化过程中的土地增值收益是重要的渠道来源二是要因地制宜由于各地情况有别，改革不能一刀切，要尊重百姓意愿，结合当地的发展阶段进行改革在区位较好的发达地区，要积极探索将宅基地制度改革与农房财产权的实现相结合，通过农房出租、联合担保抵押、集聚安置等多种方式实现农民的宅基地用益物权和农房财产权探索通过农村土地的综合整治、土地流转等方式，实现农民农业生产的规模化和高端化，农民居住的集中化有条件的地区还可在集中居住点建立各种生产园区另外，鉴于当前很多县域商品房的去库存压力，可以尝试以县域内的商品房来进行宅基地退出安置，并为入城适龄农民提供就业服务参 考 文 献[1] 张德元.农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界，2011（11）.[2] 王旭东.中国农村宅基地制度研究[D].博士论文，2010.[3] 张日波.宅基地制度的演进机制略论[J].台州学院学报，2014（5）.标识码： A ： 1673-1069（2016）16-55-2  -全文完-。