对标竞争中性再谈国企改革第二次入世之规制.docx

    对标“竞争中性”再谈国企改革第二次“入世”之规制    郑俊镗近两年来，中国面临的国际环境发生深刻变化，美国对华战略由“接触”转变为“竞争”已成定局，（诚然，竞争不等同于对抗），遏制中国崛起已成美国共和、民主两党的共识，西方发达国家中不乏美国的追随者，与中国的贸易、科技冲突以及公平对待国企民企的规则之争频现在美国总统特朗普发动贸易战争，并于之后取得停止贸易战争的共识，随后自2018年5月3日开始，举行了9轮中美贸易磋商在已经举行的九轮高级别磋商中，第五轮（2019年1月30日-31日）取的重要阶段性进展，其所讨论的贸易平衡、技术转让、知识产权保护、实施机制等议题，以及今年四月三日到五日，在美国举行第九轮经贸高级别磋商中，双方讨论的技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等（协议文本取得了新的进展），所磋商的议题中均有多项涉及竞争中性原则，显示竞争中性原则是中美贸易谈判中双方重要关切点之一今年四月中办国办颁布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》中，提出“按照竞争中性原则，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力”，显示从一个侧面正面回应国际社会对中国推进竞争中性的关切。

一、“竞争中性”的提出“竞争中性”是1994年澳大利亚政府理事会首次提出的竞争策略，1996年开始实施竞争中性”并非学术术语，在西方主流经济学教科书中无此词汇，这是缘于西方经济体不存在这个问题西方的学者认为，正常情况下，市场经济就应该平等竞争这是一个必要的前提另一个原因是，大部分西方民选国家市场经济中，国有企业成份比重低，它的国有企业几乎与民营企业没有直接的竞争2018年秋，在中美贸易战背景下，央行行长易纲10月14日在2018年G30国际银行业研讨会上作了关于以“竞争中性原则”确保国企民企公平竞争的表态，立即引起全球媒体的关注国资委新闻发言人彭华岗次日在回应国企“竞争中性”原则时称，中国提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同而设置不同规则，反对在国际规则制度中给予国有企业歧视性待遇自此之后，“竞争中性”原则和“所有制中立”主张，引起国内外媒体、学界和产业界的关注中国宏观经济外部环境的动荡与冲突趋于常态化，意味着中国宏观经济运行步入新阶段，中国开放战略及其模式必须作出调整特朗普主政以来，高举“美国优先”、单边主义、孤立主义大旗，在全球挑起贸易战，遍及美、欧、亚几大洲，2018年3月开始，发起对华500亿美元和2000亿美元的贸易战，以及企业战、人才战，矛头直指中国高科技行业，企图遏制中国经济、科技发展;反对“自由贸易”，主张“公平贸易”，认为中国是全球化的受益国，损害了美国利益;欧盟主要国家领导人（德国总理默克尔）也提出，不仅要“自由贸易”，也要“公平贸易”，美欧对中国这一最大发展中国家与西方发达国家处于不同发展阶段的事实于不顾，拒绝接受中国提出“平等贸易”，主张“对等贸易”， 今年3月13日，欧盟委员会发布《欧盟*中国：战略展望报告》，报告提出：在外交上中国仍然是合作伙伴，在5G等高科学技术领域，中国是“竞争对手”，而在治理模式方面，中国则是“全面对手”。

报告称，再也不能把中国视为发展中国家它是全球重要的行动者和领先的技术力量……这就是国際社会对当下中国认识和要求的真实反映，也是中国自身模式与世界通行模式之间差异冲突的表现中国模式在中国经济体量不大时，这种差异经常被忽视，随着中国2014年成为“10万亿美元俱乐部”成员（全球仅中、美两国）、世界第二大经济体的体量日益壮大，这种模式差异产生的冲突必然加大在中国宏观经济运行步入新阶段后，必须高度重视国际社会的反映，作为全球经济体的一员，必须重视国际社会的关切去年中国提出“竞争中性”原则，正是重视国际反应、回应国际关切的明智之举二、“竞争中性”内涵及中国实践分析1996年澳大利亚理事会执行“竞争中性”竞争策略后，2011年OECD（经济合作组织）将其推广竞争中性是经合组织倡导并推动各成员国政府消除国有企业在市场竞争中的不当优势而提出的原则，核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争，政府秉持中立态度，保持政策中性”竞争中性”并非泛泛而谈的“厚此薄彼”，而是有详细规范的内涵2012年，OECD确认的“竞争中性”内涵包括8个方面：企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购。

中国提出“竞争中性”原则，是对一个改革方向的承诺，是一个正确的前进方向如同我国2001年加入WTO也作了很多方向性承诺，但达到这些方向的目标需要有个过程，不能低估达到目标的艰巨性过去中国没有对“竞争中性”作过明确表态，与我国的国情及意识形态有关，还与我国发展阶段及其所出现的问题有关关于取消所有制歧视，尤其是在融资方面，中国不是没有推进，只是没有使用这一提法分析“竞争中性”包含的八个方面在中国的实践，似可分为三个层次1.做得较好的有2项（1）“税收中性”国有企业基本很难出现逃税，因为没有逃税的动力，逃税对国企没有实质性经济意义，国企领导又需承担个人责任，违法成本高民企存在逃税现象2）企业经营形式国企和民企均可自由选择适合自身的经营形式2.做的还可以的有2项（1）公共服务义务承担国家公共政策目标，是国企设立的使命和社会责任，国企承担较多公共服务义务是责无旁贷，当下存在公共服务的成本和收入尚未能单独核算，尚未采取政府购买国企公共服务的政策等问题需要在深化改革中解决2）监管中性需要做好将国有资产所有权职能从政府公共管理部门中分离出来，形成不对任何所有制特殊的监管环境，此前，尚不能做到“王子犯法与庶民同罪”，历次宏观调控违规批项目时，民企往往被处罚，国企被处罚较少。

诚然，这与国企违规往往采取追究国企相关责任人的责任而不是处罚国企有关3.差距较大需要重点深化改革的有4项（1）成本确认不少国企没有市场竞争者作为对照组，无法计算真实的机会成本对照组是要在市场竞争之中才容易确定成本，因为真正的成本都应是机会成本，无法确认成本就难以确认投资收益、利润如公交公司2）商业回报率处于竞争领域的商业类国企，都应获得与同行业相当的回报率其他类国企也应通过“政府购买服务”获得成本补偿后达到行业平均回报率但目前做不到2011—2017年，国企的净资产收益率是7%～12%，换言之，如果分红，这部分都应上缴国库，实际上，2018年央企开始上缴利润，约占净利润的3—5%3）债务中性此前，许多国企债务得到减免、豁免，可以债转股，可以展期，民营企业很难获得补贴约束方面，很多国企得到补贴，民企只能在获得批准专项资金中获得补贴，例如，认定为高科技企业今后应避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件和获得政府的直接补贴，在融资方面，国企可得到政府的隐性担保，民企不能4）政府采购此前多向国企倾斜，民企、外企参与政府采购受到较多约束三、“竞争中性”“所有制中立”——以国际视野谋划国企改革“竞争中性”和“所有制中立”是一个问题的二个方面（硬币的两面），真谛是公平，要义是反歧視，核心是保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平公正公开参与市场竞争，同等受到法律保护。

前者强调（着眼于）给非公有制企业予公平待遇，反对歧视非公所有制;后者强调（着眼于）国际社会应给公有制经济予公平待遇，反对歧视国有企业，反对在国际经贸活动中，因所有制不同而设立不同的规则， 两者本质上均属于反对所有制歧视国企扭曲市场竞争说”有违常识世界上不存在完全由私企组成的经济体，也没有完全由国企组成的经济体其本身就不是真正的公平将保证经济正常发展的策略视作不公平的竞争行为反观西方国家之所以歧视中国国企，缘于他们认为中国政府歧视外资企业（外资企业中绝大部分是非公有制的外国民营企业），对国企保护过度西方国家歧视中国国企的前提是因为在国内对中国国企和外资企业及民企存在区别对待如果存在我们歧视他们，他们也会歧视我们伤害”是相互的如能真正做到“竞争中性”，对双方都有好处，“所有制中立”的问题也将迎刃而解一些决策者需要用国际视野来看待国企保护，不能只看到好处，没看到成本就本质而言，国企进入国际市场所带来的竞争问题，仍然是一个国家所有制与市场经济能否兼容、如何兼容的问题时至今日，国企乃至整个中国经济在全球经贸秩序中的地位如此重要，必将对全球市场的竞争秩序带来影响，中国国企规模大，数量多，中国经济体量大，对全球经济贡献率十多年来保持在30%左右，在全球经济中的地位持续上升，目前已占全球经济总量15%左右，使得一些外国投资者担心中国国有企业。

许多外国人搞不懂SASAC（国资委的英文简称），仍然很害怕，因为规模那么大，规则不透明，又是不同的文化和信仰，害怕很正常所以国企主动改革，向“竞争中性”原则前行，获得别人的相信，就能接受我们国企公平参与国际竞争我们在改革设计中还存在一个短板，即有很多国内政策没有和国际政策规则打通;如多年来讨论国企改革，国企规模已那么大，影响那么大，在制定国企改革政策时，如能考虑到国际反应，就可减少误读，减少经贸摩擦，这点非常重要，例如，在制定《中国制造2025发展规划》时，有没有想到与WTO原则可能有摩擦？四、推进“竞争中性”——国企改革再出发我国国有企业改革以来，在改革方向上，与竞争中性是一致的，但由于种种因素，改革涉及的体制机制调整还有一个过程，因此在改革程度上还存在一定差距，需要在国企改革再出发中加以缩小、消除在“竞争中性”八大基石中，国企和私企享有平等待遇，主要聚焦于以下四个方面：一是税收中立，公有制企业与非公有制企业应面对相同的税负、税收待遇;二是债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件，以及获得政府的直接补贴;三是政府采购中立，采购政策和程序应当面向各种所有制企业，保证全部所有制的企业在政府采购上获得相同的机会，政府采购应具有竞争性，非歧视性和透明度;四是对竞争领域的商业类国企，必须获得与同行业企业相当的回报率（行业平均回报率）。

这也是国企深化改革中需要关注和解决的问题为使国企和民企、外企处于平等竞争环境，需要从以下途径深化经济体制改革：1.真正做到让市场在资源配置中起决定性作用，非不得已，政府应少干预市场，以保持公平公正竞争2.根据“竞争中性”原则，清理现有法律法规，按照国企民企面对相同游戏规则的要求，修改、清理相关法律法规并在执法上做到“一碗水端平”目前在执法上存在差别，如《反垄断法》只适用于民企，国企兼并不受《反垄断法》约束3.在国企管理上，既有《全民所有制工业企业条例》，又有《公司法》，但在实际执行中，经常是按前者管理4.按照“竞争中性”原则补短板，深化国企改革，如：一是实现政企公开、政资分开，防止政府对国企的政治干预;二是监管中立，将国有资产所有权职能从政府公共管理部门中分离出来，形成不对任何所有制企业特殊的监管环境;三是遵循市场规则管理国企，不干预国企董事会的独立决策和企业的日常管理;四是将国有企业经营活动与公共政策目标分开，对国有企业不实行特殊的上市直接融资的手段方式应以市场化方式支持新兴产业发展，包括《中国制造2025》中的十大新兴产业，尽量减少政府补贴五是政府与国企建立纯粹的商业关系，对国企承担特殊责任的成本和收入要清晰核算，以政府购买服务的形式予以补贴，不能通过其他渠道给予政策扶持和特殊财政补贴，避免产生扭曲市场的结果;六是由于大量国有企业（约5300余户）分散在中央部委办局管理，造成在国有资产内部监管规则不一，需要通过建立国有资产出资人管理制度加以解决，通过对国有资产实行统一管理，形成统一的国有资产所有权政策。

七是提高国企透明度，国企在信息披露方面应保持与上市公司相同标准，在年度报告中，披露公司治理情况，企业财务成果和经营成果，以及完成公共政。